Указом Президента РФ от 25.07.2013 № 645 с 1 сентября 2013 г. упраздняется Федеральная служба по финансовым рынкам. Ее функции и полномочия будут переданы Центральному банку Российской Федерации, поэтому отечественный рынок ценных бумаг не «осиротеет», хотя и лишится отдельного куратора. Это является поводом для того, чтоб вспомнить вехи истории самостоятельного финансового госрегулятора.
Впервые Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам была создана при Президенте Российской Федерации в 1993 г. Возглавил ее Руслан Орехов. В первые годы деятельности Комиссия не имела значительных полномочий и больше напоминала совещательный орган при Президенте РФ. Большинство членов Комиссии были заняты на другой работе (например, председатель одновременно возглавлял Главное правовое управление Администрации Президента РФ). Указом Президента РФ от 04.11.94 № 2063 она была переименована в Комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ, а ее полномочия — существенно расширены. Однако это не было законодательным актом, поэтому полноценно осуществлять деятельность по регулированию фондового рынка и защите прав вкладчиков и инвесторов Комиссия все равно не могла.
От «советника» до госрегулятора
Серьезным государственным органом она стала только в 1996 г., что было связано с таким важным событием как принятие Федерального закона от 22.04.96 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (далее — Закон о РЦБ). Статья 40 Закона предусматривала создание Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (далее — ФКЦБ) как полноценного органа исполнительной власти «по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, контролю за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг через определение порядка их деятельности и по определению стандартов эмиссии ценных бумаг». Указом Президента РФ от 01.07.96 № 1009 «О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг» Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ была преобразована в ФКЦБ России. Председателем стал Дмитрий Васильев.
Разумеется, это не было обычной административной реформой. Многие читатели наверняка помнят атмосферу середины 90-х гг.: российская экономика в срочном порядке переводилась на рыночные рельсы. С нуля создавался и фондовый рынок, который, как известно, является обязательным элементом любой развитой рыночной экономики. Регулирование только что родившегося российского фондового рынка (как нормативное, так и индивидуальное) было совершенно необходимым.
Другим важным аспектом деятельности ФКЦБ стало регулирование взаимоотношений эмитентов и инвесторов на рынке ценных бумаг, не котирующихся на биржах. В связи с приватизацией в стране за короткое время появились тысячи акционерных обществ с миллионами акционеров. Их взаимоотношения практически сразу стали складываться непросто. Требовалось как устанавливать правила в этой области, так и пресекать нарушения законодательства и прав акционеров, а на первых порах — еще и вести разъяснительную работу (например, о том, что такое акция, какие права она предоставляет) — уровень неграмотности в этой сфере в те годы был довольно большим как среди владельцев, так и эмитентов ценных бумаг.
Третьей задачей, поставленной перед ФКЦБ, была защита прав вкладчиков и инвесторов от многочисленных финансовых мошенничеств. Многие помнят популярные в те времена финансовые пирамиды, заполнившие навязчивой рекламой телеэкраны страны. Практически все схемы строителей пирамид основывались не только на тяге людей к быстрому и легкому обогащению, но и на прямом обмане и нарушениях законодательства.
За те годы ФКЦБ многое удалось сделать в отведенных ей сферах деятельности. Значительную помощь ей оказывали законодательные нормы, направленные на цивилизованное регулирование отношений на формирующемся фондовом рынке. Например, важное правило об обязательной государственной регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг: «Эмиссионные ценные бумаги, выпуск которых не прошел регистрацию в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, не подлежат размещению» (ст. 18 Закона о РЦБ). Регистрация выпусков ценных бумаг — до сих пор одно из важнейших направлений деятельности госрегулятора.
Правовой «локомотив»
После достижения первых успехов неизбежно требовалось ставить новые задачи. При Игоре Костикове (период руководства 2000—2004 гг.), ФКЦБ стала инициатором многих законодательных изменений, касающихся рынка ценных бумаг и акционерных обществ, — не являясь самостоятельным субъектом законодательной инициативы, Комиссия часто вносила в Правительство РФ свои предложения, которые позднее зачастую приобретали форму законопроектов. Многие из них были приняты. Особенно важными стали новеллы, которые вошли в Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об акционерных обществах”» от 07.08.2001 № 120-ФЗ (вступил в действие в большинстве положений с 01.01.2002 г.). Данный документ кардинально изменил Федеральный закон от 26.12.95 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Другим важным аспектом деятельности ФКЦБ являлось обеспечение соответствия практики корпоративного поведения (управления) российских компаний наилучшим стандартам. Это также был отклик на потребности рынка. В начале 2000-х гг. российские компании начали массово выходить на отечественные и западные рынки капиталов. Были проведены, в том числе, несколько знаменитых «народных IPO». Однако получить финансирование на рынке капитала невозможно без внедрения наилучшей практики корпоративного поведения, поскольку цивилизованные инвесторы не будут вкладываться в компанию, пусть прибыльную и успешную, но непрозрачную и не обеспечивающую их права на управление своими инвестициями через корпоративные процедуры. В этой связи введение таких стандартов являлось добровольным желанием самих компаний.
Тем не менее, вскоре выяснилось, что западные стандарты корпоративного поведения, сами по себе довольно качественные, должны быть адаптированы для российских условий. ФКЦБ занялась этим процессом, и в результате консультаций с ведущими российскими и западными экспертами, инвесторами, а также представителями эмитентов был разработан и рекомендован к применению российский Кодекс корпоративного поведения (распоряжение ФКЦБ России от 04.04.2002 № 421/р). Несмотря на рекомендательный характер, кодекс до сих пор определяет корпоративную практику многих российских компаний, на него можно найти ссылки в решениях арбитражных судов (как на акт, хотя и не имеющий обязательного значения, но позволяющий определить смысл многих норм действующего законодательства). Многие крупные российские компании, разрабатывающие собственные кодексы корпоративного поведения (управления) и ориентируясь, прежде всего, на зарубежные образцы (хотя бы потому, что ценные бумаги часто размещаются на западных биржах), обязательно учитывают положения российского кодекса 2002 г.
Единый регулятор
В 2004 г. ФКЦБ снова подверглась реформированию — после ее упразднения функции по регулированию фондового рынка были переданы Федеральной службе по финансовым рынкам (далее — ФСФР). Несмотря на отсутствие формальной реорганизации, ФСФР стала фактическим преемником ФКЦБ, пусть и с другим руководителем. Службу возглавляли:
- Олег Вьюгин (в 2004—2007 гг.),
- Владимир Миловидов (в 2007—2011 гг.),
- Дмитрий Панкин (с 2011 г.).
ФСФР успешно осуществляла примерно те же виды деятельности, и даже расширила их перечень (например, в 2011 г. в ее ведение был передан страховой надзор).
Все последние годы в разных видах выдвигалась идея создания единого финансового регулятора, который соединил бы в себе функции надзора и регулирования на фондовом и финансовом (включая страховой) рынках. В конечном счете было принято решение о создании мегарегулятора на основе Центрального банка РФ. Это достаточно интересное решение, учитывая, что формально Банк России не подчиняется Правительству РФ, а лишь осуществляет свои функции «во взаимодействии» с ним (ст. 4 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Центральный банк подотчетен Госдуме (ст. 5 данного Закона).
Итак, с 1 сентября 2013 г. ФСФР России прекращает существование, а ее функции перейдут Банку России. Разумеется, следует прогнозировать, что Центробанк не устроит революции в деле регулирования рынка ценных бумаг, а использует нормативный и организационный опыт госрегулятора-предшественника, особенно на первых порах.