Товары могут гораздо быстрее пересекать границу России, если осуществлять все контрольные процедуры в пунктах пропуска будут только таможенники. По крайней мере, так полагает ФТС России. А Минэкономразвития в этом сомневается и предлагает вместо того, чтобы выгонять с таможенных постов тормозящие движение контрольные органы, отладить и согласовать их работу.
ФТС России подготовила законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием системы пропуска через государственную границу РФ», направленный на решение проблемы простоя товаров на границе. Не так давно заключение по оценке регулирующего воздействия этого проекта было размещено на сайте Минэкономразвития России.
По мнению таможенников, если изменить порядок контроля в пунктах пропуска таким образом, что на границе останутся работать только две контролирующие инстанции (таможенные органы и пограничники), то время контроля значительно сократится, исчезнут излишние административные барьеры и движение через границу станет бесперебойным. Из пунктов пропуска предполагается изгнать контрольные органы, осуществляющие санитарно-карантинный, карантинный и фитосанитарный контроль и ветеринарный надзор, и передать эти функции таможенной службе.
Таможенники и так уже с 2011 г. осуществляют документальный ветеринарный, карантинный фитосанитарный и санитарно-карантинный виды государственного контроля, а также транспортный контроль в полном объеме. Такими полномочиями их наделил Федеральный закон от 28.12.2010 № 394-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с передачей полномочий по осуществлению отдельных видов государственного контроля таможенным органам РФ» (далее — Закон № 394-ФЗ).
Теперь в ФТС посчитали, что смогут сократить временные затраты перевозчиков и повысить пропускную способность пунктов пропуска, взяв на себя полностью все контролирующие функции «смежников». Дополнительным аргументом таможенники считают то, что меры, принятые ими в рамках исполнения Закона № 394-ФЗ, уже позволили существенно сократить время проведения государственного контроля в пунктах пропуска через российскую государственную границу.
Как рассказали «ЭЖ» в пресс-службе Федеральной таможенной службы, после принятия Закона № 394-ФЗ таможенникам по внутренним нормативам отводилось 80 минут на совершение контрольных операций в автомобильных пунктах пропуска. Это время было установлено исходя из хронометража действий сотрудников Россельхознадзора, Роспотребнадзора и Ространснадзора. К концу 2012 г. норматив был снижен до 60 минут, а фактическое время выполнения составляло чуть больше 50 минут. В настоящее время на досмотр товаров, подлежащих ветеринарному, карантинному фитосанитарному и санитарно-карантинному контролю, отводится не более 56 минут, а товары, по которым не выявлены риски нарушений, должны проходить все контрольные процедуры не дольше чем за 38 минут.
Однако в ходе оценки регулирующего воздействия законопроекта возникли обоснованные сомнения в том, что решать проблему простоя груза на границе нужно именно таким образом.
Во-первых, санитарные и ветеринарные службы удаляются от границы не полностью: предполагается, что они все равно продолжат осуществлять контроль за пищей и материалами, ввозимыми на территорию России физическими лицами для личного потребления, а также за уловом биоресурсов. Во-вторых, законопроект фактически изменяет ситуацию только на автомобильных пунктах пропуска, умалчивая о воздушных и морских.
К тому же осуществление физического и лабораторного контроля потребует от таможенников специальных знаний в области ветеринарии, карантинных санитарных и фитосанитарных норм и правил, которые они вряд ли смогут получить в ходе кратких курсов повышения квалификации. Скорее всего, для этого придется нанимать сотрудников соответствующей квалификации и создавать из них специализированные подразделения, оснащенные необходимым оборудованием. То есть на границе опять фактически возникнут те же контролирующие службы, но уже под эгидой ФТС России. А если не так, то появляется серьезный риск, связанный с отсутствием у должностных лиц специальных знаний: весьма вероятно, что они начнут совершать ошибочные действия или из-за отсутствия опыта затягивать контрольные процедуры. Получается, что законопроект не решает задачу оптимизации численности государственных контрольных органов на границе, а просто перераспределяет контрольно-надзорные функции при условии передачи штатной численности и ресурсов.
Позволит ли это в действительности сократить время пропуска товаров через границу? В заключении об ОРВ приводятся данные информационной системы Россельхознадзора (ГИС «Аргус») о том, что в 2013 г. более 80% ввозимых подконтрольных товаров были направлены таможенниками, осуществляющими документальный контроль, на досмотр должностными лицами Россельхознадзора. А по данным хронометража оформления грузов животного происхождения, до 85% временных затрат приходится на проведение таможенных процедур и только 15% — на контрольные процедуры других органов.
Минэкономразвития не сомневается в необходимости оптимизации контрольных процедур в пунктах пропуска. Но предлагает рассмотреть альтернативный вариант решения проблемы, связанный с отладкой работы и взаимодействия всех контролирующих органов на границе, таким образом, чтобы участники внешнеэкономической деятельности могли предоставлять всю документацию и сведения, необходимые для импорта, экспорта и транзита товаров, в «единый пункт входа». При этом дальнейшая передача информации во все государственные контрольные органы должна проходить без повторного запроса с их стороны каких-либо дополнительных документов, помимо представленных.
к сведению
В заключении об ОРВ рассматриваемого законопроекта Минэкономразвития России не выразило стопроцентного согласия с авторами.
Как отмечается в заключении, разработчиком не была представлена информация, подтверждающая причинно-следственную связь наличия очередей в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и количества органов государственного контроля и надзора, осуществляющих свою деятельность в данных пунктах. Причинами такого отрицательного явления, как простой транспортных средств в пунктах пропуска, могут являться как неэффективная технология — схема проведения контрольно-надзорных мероприятий, так и недостаточно проработанная система взаимодействия между уполномоченными органами государственного контроля при проведении контрольных мероприятий. Кроме того, разработчики не рассмотрели и возможность альтернативных вариантов решения проблемы.
Среди выявленных недостатков проекта министерство отметило:
- отсутствие расчета сокращения штатной численности должностных лиц, осуществляющих государственный контроль и надзор в пунктах пропуска через границу. Более того, разработчики заявили о необходимости расширить штат таможенных органов, а это очевидно не решает задачу оптимизации численности государственных контрольных и контрольно-надзорных органов;
- в представленной информации не приведена количественная оценка положительных эффектов и выгод, потенциально возможных в результате принятия законопроекта;
- разработчиками законопроекта не приведена принципиальная схема — технология проведения государственного контроля (надзора) должностными лицами таможенных органов в качестве единственного органа, уполномоченного к проведению государственного контроля (надзора) в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.
комментарий
Галина Баландина, руководитель Центра поддержки внешнеэкономической деятельности и развития регионов:
«Передача всех контрольных функций таможенным органам не гарантирует, что контроль будет более разумным и менее обременительным для бизнеса»
В ходе мониторинга исполнения дорожной карты совершенствования таможенного администрирования мы столкнулись с тем, что не только таможенная служба, но и другие службы, сопричастные к проведению государственного контроля в пунктах пропуска через границу, могут являться причиной замедления прохождения грузов.
Сейчас у нас действует технология контроля, которая сложилась в начале века, когда еще не все люди хотя бы даже видели компьютер: одни и те же документы надо по цепочке вручить нескольким чиновникам и собрать их подписи и печати. Но век информационных технологий предлагает нам совсем другие возможности.
Проблема не в цвете формы, которую носит государственный контролер, а в том, как организован контроль, не содержит ли его процедура избыточных действий и требований, которые не дают эффекта с точки зрения безопасности государства, защиты его интересов, охраны жизни и здоровья населения, но требуют затрат перевозчиков, грузовладельцев и грузоотправителей: остановок, заполнения бумаг, вскрытия грузов и т.д.
По сравнению с другими странами недостатки нашей системы пропуска связаны, во-первых, с отсутствием единой информационной базы для всех контролирующих органов, во-вторых, с замедленной реакцией на поданные документы, которую перевозчикам приходится ожидать, простаивая на границе, в-третьих, в избыточном досмотре, в-четвертых, в необходимости иметь бумажные документы.
Передача всех контрольных функций таможенным органам не гарантирует, что контроль будет более разумным и менее обременительным для бизнеса. Если те же самые кадры просто переоденут в форму таможенников, то это проблем не решит. Зато разрыв единой системы ветеринарного и фитосанитарного контроля между разными исполнительными органами может вызвать межведомственную конкуренцию. В результате из-за того, что функции первичного контроля в пунктах пропуска будут проводиться не ветеринарной службой, усилится контроль внутри страны.