Проверяющие из МЧС нередко привлекают компании к ответственности по ст. 20.4 КоАП РФ «Нарушение требований пожарной безопасности». Но успешно оспорить действия надзорного органа в суде удается не всем. Почему бизнес проигрывает «жаркие» споры? Какие аргументы воспринимает суд? Даем рекомендации на основе решений, вынесенных федеральными арбитражными судами в мае — июле 2013 г.
Как показывает практика, чаще всего Отдел надзорной деятельности Управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных (далее — надзорный орган) привлекают организации к ответственности по ст. 20.4 КоАП РФ в виде минимального штрафа — 150 000 руб.
Инициаторами судебных разбирательств в данном случае становятся именно организации и индивидуальные предприниматели, не согласные с решением надзорного органа. Но Фемида не слишком благосклонна к заявителям. Так, за рассматриваемый период, в пользу юрлиц и индивидуальных предпринимателей было вынесено лишь около 30% решений. Примерно 4% дел было направлено на новое рассмотрение и 66% решений вынесено в пользу МЧС.
Самая большая сумма штрафных санкций была назначена организации в Московском округе. Ей вменялись нарушения, предусмотренные ч. 2—4 ст. 20.4 КоАП РФ. При этом надзорный орган сумел доказать вину нарушителя. Но суд счел возможным снизить размер санкций до 400 000 руб., так как в деле отсутствовали обстоятельства, отягчающие ответственность (постановление ФАС Московского округа от 14.05.2013 по делу № А41-30713/12).
Отстоять крупную сумму в суде удалось муниципальному водоканализационному предприятию в Западно-Сибирском округе. Суд освободил его от уплаты 450 000 руб. штрафа, поскольку рассмотрение дела состоялось в отсутствие не извещенного надлежащим образом законного представителя предприятия (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.07.2013 по делу № А75-8977/2012).
Нормы, к которым апеллируют судьи
Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в этой сфере предусмотрена рядом статей КоАП РФ. В частности, ст. 8.32 предусматривает ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах, ст. 11.16. — за нарушение требований пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте.
Как показывает арбитражная практика, чаще всего к разбирательству в суде приводят споры, связанные с привлечением к административной ответственности по ст. 20.4 КоАП РФ «Нарушение требований пожарной безопасности».
Составы правонарушений, которые содержит ст. 20.4, приведены в табл. 2.
Напомним, что отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются федеральными законами от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и от 21.12.94 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в редакции от 30.12.2012) (далее — Закон № 69-ФЗ), а также иными нормативными документами. Например, правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами (ст. 20 Закона № 69-ФЗ).
Большинство рассмотренных дел относятся к периоду, когда действовали Правила пожарной безопасности (ППБ 01-30), утвержденные приказом МЧС от 18.07.2003 № 313. Этот документ утратил силу в связи с изданием приказа МЧС России от 31.05.2013 № 306. В настоящее время следует руководствоваться постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 № 390, которым утверждены Правила о противопожарном режиме в РФ (далее — ППР) (вступили в силу 15.05.2012).
Судьи руководствуются и другими НПА в области пожарной безопасности.
Суд простит
Нередко претензии, предъявляемые к организациям надзорным органом, суд признает малозначительными. В этом случае, несмотря на виновность нарушителя, он освобождается от административной ответственности в виде штрафа.
Право судьи или должностного лица органа, уполномоченного решить дело об административном правонарушении, освободить лицо, совершившее правонарушение, от административной ответственности закреплено ст. 2.9 КоАП РФ. Нарушитель может «отделаться» устным замечанием.
Вынося соответствующее решение, судьи руководствуются также п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее — постановление № 10). Данным пунктом разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
В силу п. 18.1 постановления № 10 при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ.
Согласно п. 17 постановления № 10, если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь ч. 2 ст. 211 АПК РФ и ст. 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.
В частности, арбитражная практика показывает, что суд, с учетом конретных обстоятельств, может признать малозначительными следующие правонарушения:
- эксплуатациию светильников со снятыми колпаками (рассеивателями), предусмотренными конструкцией светильника;
- хранение в подвале жилого дома деревянных досок;
- отсутствие глухой противопожарной перегородки;
- деревянные конструкции, не пропитаные огнеупорным составом;
- руководитель организации не прошел обучение по программе пожарно-технического минимума и др.
Подчеркнем, соответствующее решение суд принимает в каждом конкретном случае, с учетом всех обстоятельств, поэтому одно и то же правонарушение в одном случае может быть признано малозначительным, а в другом — нет.
Спасут чужие ошибки
Среди судебных решений, вынесенных в пользу организаций, существенную долю составляют решения, принятые в связи с тем, что надзорный орган нарушил порядок привлечения лица к административной ответственности.
Частью 1 ст. 1.6 КоАП РФ предусмотрено, что обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.
В частности, судья при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняет вопрос о том, правильно ли составлены протокол об административном правонарушении, а также правильно ли оформлены иные материалы дела (п. 3 ст. 29.1 КоАП РФ).
В соответствии со ст. 28.2. КоАП РФ протокол составляется в присутствии законного представителя юрлица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и ему разъясняются права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом.
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами (ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ).
Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено, только если имеются данные о его надлежащем извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения (ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ).
В пункте 24 постановления № 10 разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя. Если выяснится, что данные лица не были извещены или были извещены ненадлежащим образом, постановление о привлечении к ответственности может быть признано судом незаконным.
Статистика споров с МЧС с 01.05.2013 по 31.07.2013 (таблица 1)
|
Общее количество споров |
134 |
|
Цена вопроса |
22,6 млн руб. |
|
Средняя цена спора по РФ |
169 000 руб. |
|
Средняя цена спора по Московскому региону |
168 000 руб. |
|
Средняя цена спора по РФ без учета Московского региона |
169 000 руб. |
|
Максимальная цена спора |
500 тыс. руб. |
|
Максимальная цена спора, проигранного организацией |
450 000 руб. |
|
Максимальная цена спора, выигранного организацией |
450 000 руб. |
|
Минимальная цена спора |
20 000 руб. |
Статья 20.4 КоАП РФ: составы правонарушений (таблица 2)
|
Часть |
Состав правонарушения |
Ответственность |
|
1 |
Нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32, 11.16 КоАП и ч. 3—8 ст. 20.4 |
|
|
2 |
Те же действия, совершенные в условиях особого противопожарного режима |
|
|
3 |
Нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований ПБ об обеспечении первичными средствами пожаротушения |
|
|
4 |
Нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты |
|
|
5 |
Повторное совершение правонарушения, предусмотренного ч. 3 или 4 ст. 20.4 |
|
|
6 |
Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и уничтожение или повреждение чужого имущества либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью человека |
|
|
6.1 |
Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и причинение тяжкого вреда здоровью человека или смерть человека |
|
|
7 |
Неисполнение производителем (поставщиком) обязанности по включению в техническую документацию на вещества, материалы, изделия и оборудование информации о показателях их пожарной опасности или информации о мерах пожарной безопасности при обращении с ними, если предоставление такой информации обязательно |
|
|
8 |
Нарушение требований пожарной безопасности об обеспечении проходов, проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям |
|
Решения, вынесенные в пользу надзорного органа
Лестница — не место для демонстрации товара
На объектах организаций торговли запрещается размещать торговые, игровые аппараты и вести торговлю на площадках лестничных клеток, в тамбурах и на других путях эвакуации.
(Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 24.06.2013 по делу № А19-21207/2012)
Общество попыталось оспорить постановление надзорного органа о привлечении к административной ответственности по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ.
В частности, речь шла о следующих нарушениях:
- на лестничном марше со второго этажа размещались витрины для демонстрации продаваемых дверей;
- двери, отделяющие лестничную клетку на 1—3 этажах, не оборудованы приспособлениями для самозакрывания (доводчиками);
- на третьем этаже эвакуационный выход на наружную металлическую лестницу (менее 1,9 м) не отвечает требованиям по допустимой высоте;
- не заключен договор на обслуживание автоматической системы пожаротушения с организацией, имеющей лицензию на проведение данного вида услуг, а также отсутствует акт работоспособности.
Суд пришел к выводу о доказанности наличия в действиях общества состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ. Довод общества о том, что административный орган не исследовал его вину, суд отклонил. По мнению суда, общество не приняло всех зависящих от него мер по соблюдению нарушенных им правил и норм, хотя у него имелась такая возможность.
Вы в ответе за помещение, которым пользуетесь
Нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ.
(Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 13.05.2013 по делу № А33-14532/2012)
Государственное учреждение попыталось отменить постановление надзорного органа о привлечении к административной ответственности по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ. Нарушение выразилось в том, что в здании учреждения клапан системы дымоудаления был перекрыт подвесным потолком, при выходе в незадымляемую лестничную клетку дверь в открытом положении препятствует свободной эвакуации людей, допускается остекление перехода воздушной зоны в незадымляемой лестничной клетке.
Учреждение, в частности, ссылалось на то, что оно не является собственником помещения, в котором выявлены нарушения, в связи с чем не несет ответственности за соблюдение в здании требований пожарной безопасности. Но суд отклонил этот довод.
Принимая во внимание положения ст. 37, 38 Закона о пожарной безопасности, суд признал, что именно на заявителе лежит обязанность по соблюдению правил и норм пожарной безопасности в отношении имущества, находящегося в его пользовании на основании соглашения о пользовании помещением. Этим соглашением на учреждение возложена обязанность обеспечить меры пожарной безопасности в помещении и техники безопасности, нести ответственность за обеспечение пожарной безопасности.
За нарушения ответит арендодатель
Общество не предприняло все зависящие от него меры, направленные на соблюдение требований пожарной безопасности в принадлежащих ему помещениях.
(Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 21.06.2013 по делу № А75-6927/2012)
Общество (арендодатель) было привлечено к ответственности по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ. Но посчитало, что отвечать перед надзорным органом должен арендатор, и обратилось в суд.
Проверка проводилась в зданиях общежитий, принадлежащих арендодателю. Были обнаружены следующие нарушения:
- в общежитиях установлены тепловые пожарные извещатели автоматической пожарной сигнализации (требуется установка дымовых извещателей);
- ширина наружной лестницы запасного эвакуационного выхода составляет 0,8 м, что меньше значения ширины дверного проема эвакуационного выхода — 1,2 м;
- на первом и втором этажах лестничная клетка не отделена от примыкающих коридоров перегородками с дверями.
Арендатор предоставил копии договора аренды недвижимого имущества жилого помещения. Проанализировав условия этого договора, надзорный орган пришел к выводу, что арендатор не вправе проводить реконструкции недвижимого имущества, другие капитальные и ремонтные работы без письменного согласия арендодателя. Последний же не озаботился состоянием принадлежащих ему помещений и был признан судом виновным.
Количество работников не имеет значения
В зданиях и сооружениях следует защищать автоматическими установками пожаротушения и пожарной сигнализации все помещения независимо от площади, кроме помещений с мокрыми процессами, венткамер, помещений категории В4 и Д по пожарной опасности, лестничных клеток (НПБ 104-03).
(Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 07.05.2013 по делу № А46-25130/2012)
Общество попыталось оспорить постановление о привлечении к ответственности по ч. 1, 4 ст. 20.4 КоАП РФ. В суде общество заявило, что у него нет обязанности по монтажу автоматической пожарной сигнализации, поскольку спорное здание относится к категории В4, Д, которые в соответствии со ст. 4 НПБ 110-03 необязательно оснащать автоматическими установками.
Кроме того, общество ссылалось на то, что в административных помещениях на первом этаже здания работают всего три человека: генеральный директор, инспектор и специалист, что также освобождает общество от обязанности по установлению в этих помещениях автоматической пожарной сигнализации и системы оповещения людей на случай пожара.
Но суд отказал в удовлетворении требования, указав, что в п. 38 таблицы № 3 «Помещения» НПБ 110-03 перечислены помещения, подлежащие защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией, а именно помещения иного административного и общественного назначения, в том числе встроенные и пристроенные, независимо от площади. Учитывая положения НПБ 110-03, административно-бытовые помещения общества также подлежат обязательному оборудованию такими установками.
Суд указал, доказательств наличия обстоятельств, объективно препятствующих надлежащему выполнению заявителем требований пожарной безопасности, в материалы дела не представлено.
Повод не важен
Независимо от оснований проведения проверки выявление административным органом других правонарушений не исключает возможность применения административного наказания.
(Постановление ФАС Московского округа от 10.07.2013 по делу № А40-141126/12-79-1458)
Теплосетевая компания попыталась оспорить постановление надзорного органа о привлечении к ответственности по ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ. Выявленные правонарушения выразились в следующем: все рукава внутреннего противопожарного водопровода не перекатывались на новую скатку, в помещении склада светильник эксплуатировался со снятым колпаком (рассеивателем), предусмотренным конструкцией светильника.
В суде общество, в частности, ссылалось на нарушение административным органом требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при проведении проверки. Но суд отметил, что основанием для возбуждения административного производства в отношении общества явилось непосредственное обнаружение должностным лицом административного органа достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Поэтому независимо от оснований проведения проверки выявление административным органом других правонарушений не исключает возможности применения административного наказания.
Известить нарушителя можно по-разному
Извещение юрлица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении (постановления о возбуждении дела об административном правонарушении) через работника не нарушает требования закона.
(Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10.06.2013 по делу № А53-32478/2012)
Филиал общества обратился в суд с заявлением об отмене постановления о привлечении к ответственности по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ.
Проверку в отношении филиала проводила транспортная прокуратура совместно с МЧС России. В ходе проверки были выявлены грубые нарушения требований законодательства о пожарной безопасности при эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны: такие сооружения не были оборудованы автоматической пожарной сигнализацией, не было системы оповещения людей о пожаре, а также договоров на техническое обслуживание сигнализации. Штраф составил 150 000 руб.
Довод общества о том, что спорные помещения не используются в качестве складских и их не обязательно оборудовать автоматической пожарной сигнализацией, суд отклонил: в проверяемых помещениях складировались, хотя и в небольшом количестве, изделия из древесины, тканей и бытовой химии.
Общество также посчитало, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено в отсутствие его законного представителя при отсутствии надлежащих доказательств его извещения о времени и месте вынесения постановления. Но суд отклонил и этот довод. Извещение, в котором законному представителю общества предлагалось явиться в прокуратуру для дачи пояснений по существу выявленного правонарушения, было направлено в адрес начальника филиала общества. Суд указал, что КоАП РФ не содержит императивной нормы о способе извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола (вынесении прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении) и не предусматривает вручение извещения лично законному представителю юрлица.