Итоговым документом открывающегося 8 ноября Всероссийского съезда муниципальных образований станут Основы государственной концепции (стратегии) развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период.
Комитет Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления разместил 22 сентября на своем сайте предварительный проект будущего решения предстоящего форума.
Эксперты будут радоваться, как дети
Организаторы съезда удачно подхватили идею экспертного сообщества, приступившего в начале года к разработке концепции развития местного самоуправления. Только посыл у функционеров и экспертов разный. Аналитики считают, что муниципальная реформа уткнулась в тупой угол, а потому нужна государственная стратегия развития местного самоуправления. А на управленцев свалилась счастливая находка для шумного исполнения президентского пожелания провести осенью съезд местной власти. Такое желание Владимир Путин высказал 31 января на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления.
«ЭЖ» уже писала, что экспертное сообщество примет свой вариант концепции на исходе октября. Теперь дата обсуждения отодвигается по вполне понятным причинам. С одной стороны, неизвестно, какие принципиальные решения примет муниципальный съезд. С другой — немалая часть экспертов вовлечена менеджерами государственного и муниципального управления к работе над проектом итогового документа всероссийского форума местной власти. Отказаться аналитики не могут. Они, как всякие фанаты своего дела, стараются использовать малейший шанс, приносящий хоть толику пользы местному самоуправлению. И будут радоваться, словно малые дети, если увидят, что кое-что из их предложений войдет в решения съезда. Даже если делегаты не примут обнародованный госдумовским комитетом документ, а только выскажутся за необходимость разработки Основ концепции. Значит, их идея овладела массами, и страна обретет-таки государственную стратегию развития подлинного народовластия на муниципальном уровне.
Есть время для подачи предложений
Впереди несколько недель для того, чтобы прочесть 106 страниц выложенного на сайте текста, осмыслить его, сформулировать свои предложения и подать их в оргкомитет съезда. Не факт, что такая инициатива привлечет внимание организаторов форума. Да и не все зависит от них. К примеру, не исключены неожиданные инновации от инициатора созыва муниципального съезда. Вдруг он, в самом деле, выскажется за поворот в межбюджетных отношениях в сторону местных бюджетов. Или даст поручение перенаправить часть налоговых потоков в муниципалитеты. По крайне мере, такие мысли не раз звучали в его выступлениях по муниципальной теме. А может, снова приструнит надзирающие структуры, которые проявляют усердное рвение даже после того, как глава государства в послании Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г. и на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г. подверг критике систему взаимоотношений контрольно-надзорных органов с органами местного самоуправления.
Политическая воля нужна, слов нет. Вот и авторы проекта съездовского документа признаются, что «действующее законодательство, практика его применения, общественно-политическая практика в целом, управленческие традиции создают известную неоптимальность этой деятельности, а порой и существенно ее трансформируют». На общедоступном языке это означает, что реформа местного самоуправления действительно зашла в тупик. И надо что-то делать.
Так, требуют решения вопросы территориальной организации местного самоуправления, начиная с уточнения административных границ муниципальных образований и заканчивая разделением полномочий между разными уровнями органов местного самоуправления и органами государственной власти. Где-то в состав сельского поселения входят несколько населенных пунктов, леса, поля, луга и даже озера с реками, а где-то сельское поселение — притулившийся к крупному городу единственный населенный пункт. Возможно, нужен отдельный закон об административно-территориальном устройстве РФ, о чем президент говорил еще в 2002 г.: «Полагаю, что единые принципы территориальной организации муниципалитетов должны быть установлены федеральным законом».
Но самой острой на протяжении всех лет муниципальной реформы остается проблема финансово-экономической основы местного самоуправления. Многолетняя практика и многочисленные публикации СМИ, в том числе «ЭЖ», свидетельствуют, что тощие местные бюджеты не способны обеспечить выполнение местной властью текущих обязательств перед населением, не говоря уже о каких-то перспективах муниципальных территорий. Налоговая и бюджетная политика государства не стимулируют органы местного самоуправления на развитие периферии, которую люди покидают, наполняя перенаселенные мегаполисы.
Еще есть такая головная боль всей российской власти, как земельно-имущественные отношения и сфера ЖКХ.
Местное самоуправление высочайше было дозволено
Судя по проекту документа, организаторы съезда не прочь заручиться государственными поручениями по ключевым вопросам местного самоуправления. Создается впечатление, что всероссийский муниципальный форум созывается для получения позволения на местное самоуправление. Мол, берите воли, как говорил первый президент РФ про суверенитет российских земель, сколько сможете осилить. И не удивительно. История установления местной власти в России свидетельствует, что все телодвижения начинались с высочайшего повеления.
Весной 1785 г. императрица Екатерина II «Жалованной грамотой городам» положила начало российскому законодательству о местном самоуправлении. Спустя почти 100 лет последовали земская и городская реформы Александра II. Но уже Александр III под давлением недовольных госслужащих изменил положения о земских и городских учреждениях, усилив государственное влияние на принятие местных решений.
Новая попытка переустройства местной власти была предпринята в мае 1917 г. Временным правительством принятием пакета законов о земской и городской реформе. После Октябрьской революции 1917 г. местное самоуправление фактически стало первичным звеном государственного управления. В 1925 г. советское правительство приняло Положение о городских советах, а в 1926 г. — Положение о местных финансах. В эти годы активно развивается теория муниципального управления, ярким представителем которой был Лев Велихов. Но в 1928—1929 гг. в результате административно-территориальной реформы вместо сельских волостей и уездов были созданы крупные районы, приспособленные для централизованного управления. Жестко централизованная система государственного руководства «сверху донизу» была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась до конца 1980-х гг.
В марте 1990 г. был принят закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», и в союзное право вернулось понятие «местное самоуправление». Конституция Российской Федерации 1993 г. утвердила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя государства. В августе 1995 г. был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в сентябре 1997 г. — закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
В марте 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, а в мае Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ принял решение о разработке целостной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации. В июне 2001 г. была образована комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления во главе с Дмитрием Козаком. Один из итогов работы комиссии — ныне действующий Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
При такой хронологии есть риск того, что предстоящий съезд станет выставочным мероприятием, которым можно похвастаться в Конгрессе региональных и муниципальных властей Совета Европы, где российские муниципии представляет один из организаторов всероссийского съезда — ОКМО (Общероссийский конгресс муниципальных образований).
|
Местное самоуправление в РФ
| |
|
Сельские поселения |
18 717 |
|
Городские поселения |
1692 |
|
Муниципальные районы |
1818 |
|
Городские округа |
517 |
|
Внутригородские
|
257 |
|
Всего муниципальных
|
23 001 |
Источник: Министерство регионального развития РФ
К сведению
Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти:
- различие в характере власти: местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
- разграничение сфер компетенции с государством (самостоятельная и автономная компетенция местного самоуправления);
- самостоятельные источники средств — нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;
- территориально ограниченный выборный принцип формирования органов местного самоуправления.
Лев Велихов, депутат 4-й Госдумы Российской империи, «Основы городского хозяйства», 1928 г.