Минфин готовится урезать налоговые льготы

Успокоительные слова министра финансов Антона Силуанова на XII Международном инвестиционном форуме «Сочи-2013» о том, что Минфин в ближайшее время не планирует повышать налоги, были лишь частью его выступления. Более внимательные участники панельной дискуссии «Фискальная нагрузка в России: стимул для развития или угроза для бизнеса?» смогли узнать, что недостачу бюджета планируется покрыть за счет выбивания налогов из теневого сектора экономики и пересмотра (читай — урезания) налоговых льгот.

Общий объем доходов бюджета в 2014 и 2015 гг. по сравнению с утвержденными параметрами трехлетки 2012—2015 гг. снижается в 2014 г. примерно на 450 млрд руб., а в 2015 г. — практичес­ки на триллион, предупредил участников дискуссии о ­фис­каль­ной нагрузке в России министр финансов Антон Силуанов. Поскольку с сырьевого сектора больше уже взять не получится, источники повышения доходной базы Минфин планирует искать в теневом секторе, который не платит налогов, и в пересмотре сис­темы налоговых льгот. Первой из них падет, возможно, десятипроцентная льгота по НДС для производителей отдельных категорий товаров. Силуанов подсчитал, что бюджет недополучает из-за льготной ставки по НДС около 100 млрд руб. И предложил депутатам подумать о сокращении льготы по товарной номенклатуре для НДС по льготной ставке. По мнению министра, многие пользователи льгот манипулируют товарами, которые находятся на грани попадания под НДС в 10%.

Сегодня только на федеральном уровне налоговых льгот предоставлено на 1,8 трлн руб. Вопрос — эффективны они или нет и достаточно ли уже аргументов, чтобы их отменить, —стал ключевым в ходе налоговой дискуссии в Сочи. Ответить на него была призвана рабочая группа под руководством ректора Всероссийской академии внешней торговли Сергея Синельникова-Мурылева.

Уровень налогообложения в России действительно повышать некуда

Для стран с низким ВВП на душу населения налоговая нагрузка обычно ниже. А в странах, где выше уровень развития экономики, — повыше и налоговая нагрузка, отмечает С. Синельников-Мурылев. За последние 150 лет вместе с ростом экономики в странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), налоговая нагрузка в среднем увеличилась с 7—10% ВВП до нынешних 35%. В России мы платим немного меньше налогов, чем принято в странах ОЭСР, и немного больше, чем в развивающихся странах. По сравнению со странами с таким же, как и в России, уровнем ВВП на душу населения (15 000 долл. на человека) мы платим однозначно больше. Это происходит, с одной стороны, из-за того, у нас больше спрос на налоги: государство не может отказаться от финансирования основанной в советское время масштабной бюджетной сферы (прежде всего систем здравоохранения и образования). А с другой стороны, в связи с тем, что нефтегазовый сектор платит не только налоги, но «нефтяную ренту», которая составляет 4—5% ВВП. Если бы у нас не было нефтяного сектора, предполагает Синельников-Мурылев, и вся экономика была бы с обычными налогами, мы собирали бы не 37% ВВП, а 32%.

Нужна не искажающая налоговая система

Всем понятно, что налоги — зло. Чем ниже налоги, тем выше рост. С другой стороны, налоги финансируют расходы. И если государство не будет осуществлять так называемые «производительные» расходы: вложения в человеческий капитал, инфраструктуру, то в будущем рост тоже будет затруднен. Как же нащупать оптимальный уровень налогообложения, соответствующий уровню развития экономики? Для этого надо стараться, чтобы налоговая система государства была наименее искажающей, считает С. Синельников-Мурылев.

Исследование ОЭСР, проведенное в 2003 и 2008 гг. показало, что, во-первых, налоги на потреб­ление и собственность оказывают меньшее отрицательное воздействие на ВВП, чем налоги на доходы. Наибольшее искажение вызывает налог на доход корпораций, так как приводит к снижению предпринимательской и инновационной активности, и уменьшению притока прямых иностранных инвестиций в связи с ухудшением инвестиционного климата. Наименее искажающим и потому наилучшим для стимулирования роста ВВП оказался налог на собственность. Получается, что налоги на доходы хуже для развития экономики, чем косвенные налоги. Отсюда общий тренд в странах ОЭСР к снижению налога на прибыль и росту НДС.

Еще один вывод, который сделан по результатам исследования — при фиксированном уровне сбора налоговая система должна минимально отрицательно влиять на рост.

Меньше льгот и ниже ставки

В налоговом законодательстве всех стран используются инструменты, которые уменьшают налоговые обязательства плательщиков: освобождение от обязанностей налогоплательщика, вычеты из базы, вычеты из суммы начисленного налога, пониженные ставки, создание низконалоговых юрисдикций. Часть из этих инструментов используется по другим соображениям, чем стимулирование налогоплательщиков к чему-либо.

Например, нулевая ставка НДС по экспорту — это фактически не льгота, а применение правила территориальности. Вычет из базы налога на прибыль всех необходимых для бизнеса расходов тоже не льгота, а структура налога, также как и необлагаемый минимум в подоходном налоге.

Основным недостатком льгот, с точки зрения С. Синельникова-Мурылева, является их недостаточная адресность. Не всегда возможно четко сформулировать, что предполагается стимулировать. Например, предполагается стимулировать инновации. Но что такое инновации, определить возможно только общими словами. Или разбираться в каждом конкретном случае.

Исследование, проведенное рабочей группой Синельникова-Мурылева, показало, например, что уже упомянутая десятипроцентая льгота по НДС вовсе не адресная, а значит, никого не стимулирует, зато усложняет администрирование налога и увеличивает возможности уклонения от него.

Пользуясь открытыми источниками, рабочая группа подсчитала, всего в России предоставляется налоговых льгот почти на 2% ВВП (см. таблицу). При этом эксперты полагают, что недосчитали чуть больше половины льгот, то есть всего их может быть и 4—5% ВВП. Но стимулирующими, как правило, являются те льготы, которые могут быть заменены расходами.

Поэтому рабочая группа считает, что возможная налоговая реформа должна основываться на концепции налоговых расходов, уже принятой некоторыми странами. Концепция предполагает проведение разовой «инвентаризация» льгот, оценку их эффективности и отмену неэффективных льгот. Использование ежегодной оценки эффективности льгот в качестве индикатора при формировании бюджета на будущий год и плановый период. А также введение понятия налоговых расходов в бюджетный процесс и ежегодное использование их оценки при планировании соответствующих статей бюджета в рамках бюджетного процесса. При этом основным направлением налоговой реформы должно стать расширение баз налогов за счет отмены льгот при снижении ставок.

Оценка налоговых расходов бюджета в России

Налог	Налоговые расходы*
	2011 г.		2012 г.
	млрд руб.	% ВВП	млрд руб.	% ВВП
Налог на прибыль	438,9	0,79	499,0	0,8
НДФЛ	57,0	0,1	75,2	0,12
НДС	104,8	0,19	135,5	0,22
Налог на имущество организаций	323,4	0,58	365,0	0,58
Налог на имущество физических лиц	15,7	0,03	18,2	0,03
Транспортный налог	6,7	0,01	7,5	0,01
Земельный налог	45,6	0,08	64,3	0,1
Всего по указанным налогам	992,1	1,78	1164,7	1,86

* По статьям, для которых доступны данные для оценки