Второе чтение законопроекта № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» должно состояться до конца года. Во всяком случае, на это рассчитывают его разработчики из Минэкономразвития. Но неутихающий поток критики, предложений и поправок заставляет сомневаться в том, что документ уже зрелый и баланс интересов будущих партнеров в нем соблюден. Свое мнение о том, что необходимо в базовом законе о ГЧП для того, чтобы он действительно запустил важнейший механизм удовлетворения государственных обязательств руками бизнеса, «ЭЖ» высказал вице-президент РСПП Виктор Плескачевский.
Механизмы государ-ственно-частного партнерства (ГЧП) уже несколько десятилетий используются во многих странах мира в тех сферах, где иной способ использования рыночных инструментов привлечения инвестиций невозможен: от строительства железных дорог в Бразилии до детских садиков в Германии.
В мире сложилось множество различных форм ГЧП, выработаны ясные и понятные правила поведения для публичных образований, выступающих от имени общества, и частных лиц. Благодаря этому у каждой из сторон есть возможность рассчитать свой эффект от участия в проекте: общественный — с одной стороны, и экономический, частный — с другой.
В нашей стране до сих пор единственной узаконенной формой ГЧП является концессионное соглашение. Но несколько неудачных попыток его использования принесли разочарования. Гораздо успешнее концессию применяло советское правительство, привлекая в 20- х гг. иноинвесторов к добыче полезных ископаемых. Концессию удобно применять при передаче права на добычу или на перевозки пассажиров.
Но при реализации более сложных в плане взаимоотношений бизнеса и государства ГЧП-проектов (например, при строительстве и эксплуатации объектов здравоохранения и т.п.) концессия, в рамках которой передается право, а не имущество, неудобна.
Поэтому широко используются и другие формы партнерства, в частности доверительное управление имуществом, в рамках которого в пользование передается имущество, а не право.
Но поскольку в российском праве отсутствует детальное описание доверительного управления, в частно-государственных отношениях при передаче имущества (например, имущества горводоканала или теплосетей) совершаются попытки использовать механизмы концессионного соглашения. В результате в договоре невероятно сложно описать, кому и на каких условиях принадлежит имущество, созданное концессионером в процессе его осуществления.
Зачем вообще нужен закон?
Во многих развитых странах нет специального закона о ГЧП, а используется действующее право, естественным образом сбалансированное между государством и обществом. Для России, забывшей, что такое естественное право, часто необходимо определить правила игры отдельным специальным законом. В противном случае интересный и очень эффективный рыночный инструмент вместо удовлетворения общественных интересов станет очередной кормушкой для недобросовестных предпринимателей и их «партнеров» во власти.
Большинство экспертов убеждены, что законопроект о ГЧП должен задать лишь рамки цивилизованных отношений между государством и бизнесом и создать возможности для постепенного и неотвратимого внедрения ГЧП в России. Однако предложенный текст пытается решить многие задачи сразу в один прием. Это сложно, поскольку в России отсутствует полноценное регулирование отношений собственности, особенно государственной.
Разработчики принятого ГД РФ в первом чтении текста законопроекта пытаются унифицировать подходы к правовому регулированию механизмов ГЧП, определить полномочия органов государственной и местной власти при их реализации, определить обязательства сторон — публичной и частной, в том числе и по финансированию и эксплуатации объектов ГЧП, регламентировать возможность использования различных форм такого соглашения и их сочетания. Поскольку в отношениях задействованы изначально неравные партнеры, а также различные формы собственности — частная и государственная — это крайне важная задача.
Но трудно удержаться от критики юридической техники, в которой написан законопроект. Путаница терминов, огромное количество исключений из гражданского права показывает неумение авторов гармонично вписать сложные отношения государства и частного капитала в формат обычных гражданско-правовых отношений, даже с учетом всех необходимых в этом случае исключений.
Необходимо обеспечить публичность принятия решений
Хотелось бы увидеть в законе более четкие и понятные рамки всех стадий таких отношений — от момента публикации публичной оферты и заключения договора до момента его завершения.
Необходимо указать типовые случаи ГЧП и особенности их применения: концессионное соглашение, соглашение о доверительном управлении, соглашение об обусловленной аренде, об аренде с правом выкупа, о вложениях в объекты с последующим зачетом или компенсацией и т.п. Но перечислив основные формы ГЧП, тем не менее ими не ограничиваться, избрав ключевым критерием признания проекта ГЧП принцип публичности интереса. Необходимо учесть, что, когда появились первые инфраструктурные проекты в формате ГЧП, никто не мог предположить, что он сможет использоваться в том числе и в сфере дошкольного воспитания и образования.
В рамочном законе необходимо детально определить отраслевые границы применения ГЧП, а также принципы и порядок их расширения. Ограничить использование механизмов ГЧП исключительно сферами общественного интереса — ЖКХ, общественный транспорт, образование, здравоохранение, строительство и эксплуатация муниципального жилья, дорог и прочих объектов транспортной инфраструктуры, объектов культуры и спорта, и т.п. То есть сферами, где у государства не хватает средств, а у бизнеса не хватает экономического интереса. Это крайне важно сделать, чтобы механизмами ГЧП не воспользовались в тех случаях, когда возможны отношения, построенные исключительно на экономическом предпринимательском интересе.
Экономические отношения, в которых всегда одну из сторон представляет не столько государство, сколько конкретный чиновник, часто далеко не всегда руководствующийся общественным интересом, не могут стать эффективными. Поэтому необходимо обеспечить принципиальную публичность принятия решений на всех стадиях проекта: от тендера до окончания его реализации. Возможно, даже через утверждение бизнес-плана решением соответствующего органа представительской власти. Это придаст проекту необходимое общественное звучание и снизит возможность примитивной коррупции на уровне какого-нибудь местного чиновника. А может быть, и поставит в зависимость от процессов и результатов конкретного проекта репутацию и состоятельность конкретного чиновника или политика.
В том числе необходимо закрепить публичную процедуру выбора партнера власти как единственно возможный механизм соревнования предпринимателей за право быть партнером в удовлетворении общественных потребностей. Кто скажет, что это невозможно, просто лукавит или недостаточно профессионален. Платой за игнорирование этого вопроса будет многолетняя череда поправок в уже принятый закон и очередные разочарования инвесторов в стабильности экономической политики России.
Нужны не методики расчетов, а гарантии бизнесу
Отдельным разделом законопроекта должны стать государственные гарантии бизнесу в неизменности всех условий осуществления проекта. Слишком часто принцип не ухудшения условий уже заключенного контракта вообще не учитывается как обязательный для обеспечения экономической предсказуемости проекта, а значит, и привлекательности западных инвесторов.
А вот все расчеты и их методики из законопроекта должны быть удалены, они не в состоянии описать всего многообразия ситуаций в реализации ГЧП, но своим ограничением лягут дополнительным бременем на бизнес. Любые количественные анализы и расчеты должны быть заменены качественными под контролем общества, прежде всего потому, что каждый проект ГЧП во всем мире реализуется исключительно в интересах общества. Необходимо, чтобы в России было так же.
Развитие ГЧП создаст условия для постепенного отстранения органов власти от непосредственного оказания большинства публичных услуг. И позволит достроить на всех уровнях власти модель оказания публичных услуг через коммерческие субъекты.
Например, у властей не хватает средств строить муниципальное жилье. В рамках ГЧП-проекта строить, владеть и управлять жилыми домами может бизнес, но сдаваться внаем (при соответствующей компенсации бизнесу) оно будет от имени и на условиях местных органов власти. Таким образом может быть решена проблема миграции рабочей силы по всей стране, расселены бюджетники, мигранты, социально не защищенные граждане.
Но очень важно помнить, что реализация социально ориентированных проектов путем ГЧП не может отменить ответственность органов власти перед обществом за исполнение своих публичных обязанностей.
комментарий
Бассам Хелю, член Совета российской экономики в Германии; директор-соучредитель компании «Транзумед»:
«Без понятного регулирования ГЧП невозможны точные экономические расчеты»
Обычные способы привлечения инвестиций в социальную сферу, как правило, не работают потому, что окупаемость таких проектов не может соответствовать рыночным условиям. Именно создание удачных правовых условий для существования ГЧП позволило Германии реализовать большое количество ГЧП-проектов в коммунальной сфере, где у государства часто не хватает средств и ноу-хау, в строительстве спортивных учреждений, в частности футбольных стадионов, в строительстве и использовании медицинских учреждений и т.п.
В России это тоже возможно. Например, обязательное и частное медицинское страхование могли бы в формате ГЧП использовать ресурсы, накопленные в своих резервах, для строительства объектов здравоохранения. Но пока реализации ГЧП в России мешает отсутствие общенациональных условий и нормативов, регулирующих права и обязанности частных инвесторов с одной стороны и государства с другой. В связи с отсутствием понятного и прозрачного регулирования невозможны сколько-нибудь точные экономические расчеты, технико-экономические обоснования, а следовательно, и прогноз рентабельности подобных проектов.
Обсуждающийся сейчас в России законопроект, который должен определить рамки взаимоотношений участников ГЧП-проектов, должен учитывать кроме изредка используемого в России концессионного договора (Build-Operate-Transfer) и другие формы ГЧП, широко применяемые на практике в других странах. В тексте законопроекта, который был принят в первом чтении Госдумой, пока эти формы отсутствуют, а даны лишь общие рамки заключения таких договоров.
Практически все иностранные компании постоянно сталкиваются на российском рынке с мошенничеством и злоупотреблением на аукционах и тендерах, которые прописаны в законопроекте о ГЧП как основной механизм заключения такого договора. Например, очень часто тендерные торги выигрывает оферент с нереалистично демпинговыми ценами. Конечная цель этого оферента и его союзников среди учредителей торгов — заставить серьезного участника, занявшего на торгах второе место, выплатить значительную сумму, чтобы «победитель» снял свое предложение.
Если практические механизмы применения ГЧП будут учтены в российском законодательстве, это может привести к резкому оживлению инвестиционного процесса в общественно значимых сферах.