Корректировка правил землепользования и застройки, в результате которой часть принадлежащей компании земли переходит из одной зоны в другую, хотя и ограничивает право собственности, но не лишает собственника возможности использовать по прежнему назначению земельный участок, а также объекты на нем и под ним. Причем такое пролонгированное использование по сроку не ограничено, в то время как собственник для защиты своих интересов может потребовать выкупа у него такого земельного участка (постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 № 136/13).
Суть дела
Решением городской Думы были внесены изменения в Правила застройки и землепользования, утвержденные ее постановлением от 26.04.2001 № 61 (далее — правила). В результате изменений скорректирована карта правового зонирования: зоны Ж-3 (зона среднеэтажной жилой застройки 3—6 этажей) и Ц-1 (зона деловых и коммерческих предприятий в границах исторической части центрального района) были изменены на зону Р-2 (зона парков, бульваров и набережных).
Принадлежащие на праве собственности обществу земельные участки с построенными на них автостоянками располагались как раз в указанных зонах, к тому же они находились в непосредственной близости от объектов культурного наследия. Общество предполагало построить на данных участках административно-гостиничный комплекс и обратилось в городской департамент строительства и архитектуры (далее — департамент) за выдачей ему градостроительных планов земельных участков (далее — ГПЗУ), которые были выданы. Согласно ГПЗУ для земельных участков предусмотрен градостроительный регламент, соответствующий территориальной зоне Ц-1. Общество осуществило разработку инвестиционного проекта по строительству административно-гостиничного комплекса, понеся соответствующие затраты.
Общество решило обжаловать в суд решение городской Думы, аргументировав это тем, что данным документом созданы препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, в частности, исключена возможность дальнейшего использования земельных участков под автостоянки и строительство объектов недвижимости.
Судебное разбирательство
Суд первой инстанции исковое заявление удовлетворил, согласившись с доводами общества, и признал решение Думы недействительным в части изменения зонирования принадлежащих обществу участков.
Решение Думы не обеспечивало права и законные интересы общества как правообладателя и нарушало его права как собственника земельных участков (п. 3 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ, ст. 40 ЗК РФ). Изменения в правила внесены без учета фактического использования обществом земельных участков, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (п. 1 ч. 2 ст. 36, п. 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ). Соответственно, общество как собственник не только было лишено права эксплуатировать свои же автостоянки, но еще и права построить запланированный административно-гостиничный комплекс, что нарушало его права в области предпринимательской деятельности.
Представитель местной администрации настаивал на прекращении производства по делу, ссылаясь на то, что оспариваемое решение Думы в другом деле уже проверялось на предмет законности и обоснованности и было признано недействительным в части. Суд обратил внимание на то, что тогда была аналогичная ситуация — нарушение указанных статей ГрК РФ, и соответственно применил аналогичный подход. Во втором деле оспаривалось не то же самое решение Думы, а подобное. А для признания нормативного акта недействительным необходимо вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившее по тем же основаниям соответствие именно оспариваемого решения Думы имеющему большую юридическую силу нормативному акту, в данном случае — соответствие правилам (п. 7 ст. 194 АПК РФ).
При этом представитель главы города и городской Думы (ответчики) настаивали на том, что права общества не нарушаются и оно может продолжать использование земельных участков, то есть продолжать эксплуатацию принадлежащих ему автостоянок и заниматься строительством, ссылаясь на ч. 8 ст. 36 ГрК РФ. Но, по мнению суда первой инстанции, такие их доводы противоречили нормам о том, что строительство, как и реконструкция объектов капитального строительства, может осуществляться только при условии приведения в соответствие с градостроительными регламентами (ч. 9 ст. 36 ГрК РФ). Напомним, что последние содержатся в правилах (п. 8 ст. 1 ГрК РФ), и как раз правила были изменены оспариваемым решением городской Думы.
В апелляционной инстанции решение суда не проверялось. Суд кассационной инстанции его отменил и направил дело на новое рассмотрение. В оспариваемом решении суда не был исследован вопрос о нахождении земельных участков общества в непосредственной близости от объектов культурного наследия, расположения участков в границах зон охраны объектов культурного наследия и связанных с этим правовых последствиях.
Дело в том, что рядом с такими объектами с целью их сохранности должны быть созданы охранная зона, зоны регулирования застройки и охраняемого природного ландшафта, запрещающие или ограничивающие строительство и хозяйственную деятельность (ст. 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). А на территории зон охраны памятника, под которым располагалась одна из принадлежащих обществу автостоянок, должен быть установлен режим содержания и использования с определенными ограничениями нового строительства и функционального использования с целью сохранения памятника как градоформирующего фактора (п. 1.4. Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утв. приказом Минкультуры СССР от 24.01.86 № 33). Кроме того, к участию в деле не привлечено лицо, представляющее неопределенный круг лиц, поскольку в деле затронуты публичные интересы (п. 6 ст. 46 АПК РФ).
При новом рассмотрении суд первой инстанции вновь удовлетворил заявленные обществом требования, приняв похожее на первоначальное решение. При этом было установлено, что зоны охраны объектов культурного наследия регионального значения еще не были разработаны и утверждены, соответственно, не установлены минимальные размеры таких зон. Они подлежат определению в каждом конкретном случае на основании заключения соответствующей экспертизы. Суд еще раз подтвердил, что оспариваемым решением городской Думы установленная зона Р-2 не предусматривала автостоянку и лишала возможности осуществлять запланированное обществом строительство. На этот раз окружной суд оставил решение суда первой инстанции в силе.
Позиция ВАС РФ
Президиум ВАС РФ отменил решение и постановление судов первой и кассационной инстанций и отказал в удовлетворении заявления общества, оставив решение городской Думы в силе.
Общество как собственник земельных участков может возводить на них здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство другим лицам при соблюдении градостроительных и строительных норм и правил, требований о целевом назначении земельных участков, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (п. 1 ст. 263 ГК РФ, подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ). Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством, правилами землепользования и застройки. Основанием для начала строительства объекта недвижимости является разрешение на строительство, которым в данном случае являлись выданные обществу ГПЗУ (ст. 51 ГрК РФ). Правила были изменены уже после выдачи ГПЗУ, что не противоречило действующему законодательству.
Судьи Президиума ВАС РФ признали ошибочным вывод судов и о том, что оспариваемое решение городской Думы нарушало права общества на эксплуатацию уже существующих автостоянок.
Правила призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и публичные интересы, связанные, в частности, с сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.
То есть задачей органов муниципальных образований при разработке правил является не обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб интересам иных лиц, а установление между ними разумного и справедливого баланса по смыслу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ.
Кроме того, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для объектов культурного наследия (ч. 8 ст. 36 ГрК РФ). Иными словами, общество может продолжать как эксплуатацию автостоянки, так и осуществлять запланированное строительство гостиничного комплекса. Также собственник может настоять на выкупе земельных участков (п. 7 ст. 23 ЗК РФ).