В позапрошлом номере мы рассказали о знаковом постановлении Конституционного суда РФ от 25.02.2014 № 4-П (далее — постановление № 4-П)1, которое фактически дало право судьям индивидуализировать наказание, установленное КоАП РФ, соразмеряя его с совершенным нарушением и снижая размер штрафа ниже минимального порога. Но до внесения соответствующих поправок в КоАП РФ такое снижение возможно только в исключительных случаях и только по решению суда. Параллельно с разбирательством в КС РФ наши эксперты готовили аналитический обзор по судебным делам о привлечении к ответственности по ст. 19.7.3 КоАП РФ, которая вкупе с другими статьями КоАП РФ также стала предметом рассмотрения КС РФ. На его основе можно сравнить масштабы совершенных субъектами бизнеса нарушений и масштабы примененных наказаний.
Прежняя редакция ст. 19.7.3 КоАП РФ, действовавшая до 1 сентября 2013 г., называлась «Непредставление информации в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков». То есть контролирующим органом выступала ФСФР России.
Данная статья устанавливала ответственность за непредставление или нарушение порядка либо сроков представления в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориальный орган отчетов, уведомлений и иной информации, предусмотренной законодательством и необходимой для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, либо представление информации не в полном объеме и (или) недостоверной информации, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния. Размер административного штрафа для граждан составлял от 2000 до 4000 руб.; для должностных лиц — от 20 000 до 30 000 руб. (или лицо дисквалифицировалось на срок до года) для юридических лиц — от 500 000 до 700 000 руб. Именно эта редакция статьи и оспаривалась в Конституционном суде.
КС РФ в постановлении № 4-П признал положения ст. 19.7.3 КоАП РФ не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования эти положения во взаимосвязи с закрепленными данным Кодексом общими правилами применения административных наказаний не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, указанного в соответствующей административной санкции. Тем самым положения данной статьи не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.
В соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.94 № 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. То есть с 25 февраля 2014 г. — момента провозглашения постановления № 4-П текст спорной статьи, равно как и установленные ею размеры наказаний, больше не могут применяться в истолковании ином, чем данное Конституционноым судом РФ.
В то же время редакция ст. 19.7.3 КоАП РФ, которая стала предметом рассмотрения в КС РФ, и так утратила силу с 1 сентября 2013 г. В связи с упразднением ФСФР России названная статья переименована в «Непредставление информации в Банк России» (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 249-ФЗ). Изменился и текст абз. 1 данной статьи: с 1 сентября 2013 г. он предусматривает административную ответственность за непредставление или нарушение порядка либо сроков представления в Банк России отчетов, уведомлений и иной информации, предусмотренной законодательством и (или) необходимой для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, либо представление информации не в полном объеме и (или) недостоверной информации, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния. Исключение составляют случаи, когда в соответствии со страховым законодательством Банком России дается предписание об устранении нарушения.
С 22 июня 2014 г. в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2013 № 375-ФЗ абз. 1 ст. 19.7.3 КоАП будет снова изложен в новой редакции (приводить ее не будем, так как изменения носят технический характер).
По «цене спора» лидирует столичный регион
Споры по новой редакции ст. 19.3.7 КоАП РФ еще не дошли до Федеральных арбитражных судов. Поэтому в нашем обзоре в качестве административного органа фигурирует ФСФР России. Проанализированные 41 постановление вынесены федеральными арбитражными судами в течение 2013 г. В обзоре приводятся нормы законодательства и нормативные правовые акты, которыми руководствовались арбитры, а также примеры конкретных решений.
Лидером по количеству рассматриваемых дел на этот раз стал Московский округ. Здесь было рассмотрено 17 дел. Следующим по количеству дел идет Западно-Сибирский округ — девять дел, далее — Поволжский округ — семь дел и Уральский — пять дел. В Северо-Западном округе за целый год было рассмотрено всего три дела, в остальных округах подобных споров за рассматриваемый период на уровне кассации не возникало.
По стоимостным показателям вперед опять же вырвалась Москва. За 2013 г. общая стоимость исков в Московском регионе превысила 9 млн руб., что в два раза превышает показатель Западно-Сибирского округа, которому досталось второе место по количеству споров.
Отметим, что в подавляющем большинстве случаев сумма иска была равна минимальному штрафу, установленному ст. 19.7.3 КоАП РФ — 500 000 руб. Исключений, когда сумма наложенного штрафа превышала минимальную планку, было немного. В частности, в Московском округе организация была оштрафована на 600 000 руб. за непредставление в установленный срок статистической отчетности — сведений об основных показателях деятельности страховой организации. В суде факт совершения обществом вменяемого ему нарушения был доказан (постановление ФАС Московского округа от 17.10.2013 по делу № А40-14870/13-154-145).
Еще одно дело на 600 000 руб. рассматривалось в Северо-Западном округе. Здесь организация была оштрафована за непредставление к установленному сроку заверенных копий правил определения стоимости активов акционерного (паевого) инвестиционного фонда, находящихся в доверительном управлении общества. Вина общества была доказана, а оснований для признания правонарушения малозначительным суд не нашел (постановление ФАС Северо-Западного округа от 04.02.2013 по делу № А56-22522/2012).
С целым миллионом пришлось проститься одной московской организации, однако такая сумма была начислена по двум постановлениям о привлечении к ответственности по ст. 19.7.3 Ко АП РФ. Общество обвинили в непредставлении в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков отчета о составе акционеров (участников) страховой организации. Вина организации по обоим эпизодам полностью доказана (постановление ФАС Московского округа от 09.10.2013 по делу № А40-132053/12-79-1362).
Инициаторами судебных споров, как правило, становятся компании, не согласные с постановлениями административного органа о привлечении к ответственности по ст. 19.7.3 КоАП РФ. Однако стоит отметить, что доказать свою правоту в суде удается далеко не всем. Примерно в 70% случаев судьи признают заявителей виновными во вменяемом им правонарушении. Так, из 41 дела 30 оказались проигранными для заявителей-организаций, а одно — передано на новое рассмотрение.
Малозначительность совершенного правонарушения
В компетенцию суда кассационной инстанции не входит оценка правонарушения как малозначительного. В этом вопросе он полностью полагается на решение судов первой и апелляционной инстанции.
Вопрос о малозначительности совершенного правонарушения определяется на основании требований ст. 2.9 КоАП РФ судьей, органом, должностным лицом, уполномоченными решать дело об административном правонарушении с учетом постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее — Постановление № 10).
Арбитражная практика свидетельствует о том, что судьи обычно не находят оснований для признания малозначительным правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 19.7.3 КоАП РФ. Чаще всего они указывают на то, что согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
судебные решения
Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 13.11.2013 по делу № А45-4641/2013
Закрытое акционерное общество самостоятельно осуществляло ведение реестра владельцев именных ценных бумаг. Административный орган установил, что общество в нарушение п. 3 приказа ФСФР от 13.08.2009 № 09-33/пз-н «Об особенностях порядка ведения реестра владельцев именных ценных бумаг эмитентами именных ценных бумаг» (далее — Приказ № 09-33/пз-н) не представило отчетность за 2011 г. в срок до 15 февраля 2012 г. Общество было привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 500 000 руб., в связи с чем обратилось в арбитражный суд.
В суде заявитель ссылался на отсутствие вины и малозначительность совершенного им правонарушения. Кроме того, общество заявило, что административный орган нарушил процедуру привлечения юридического лица к административной ответственности.
Судьи указали, что согласно п. 3 Приказа № 09-33/пз-н акционерные общества, самостоятельно осуществляющие ведение реестра владельцев именных ценных бумаг, обязаны ежегодно, не позднее 15 февраля года, следующего за отчетным, представлять отчетность по состоянию на конец отчетного периода в территориальные органы ФСФР России по месту своего нахождения (такая норма действовала в спорный период).
Суд кассационной инстанции со ссылкой на правовую позицию Пленума ВАС РФ, изложенную в п. 18.1 Постановления № 10, отметил, что в его компетенцию не входит оценка правонарушения как малозначительного.
Нарушений порядка привлечения общества к административной ответственности суд не установил. Вся корреспонденция административного органа (телеграммы с уведомлением) о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и т.д. направлялись по месту нахождения общества в соответствии с данными, указанными в ЕГРЮЛ.
Между тем общество, надлежащим образом уведомленное о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и о рассмотрении дела, явку своего представителя не обеспечило, сообщений о невозможности явиться в назначенное время не представило, ходатайств об отложении не заявляло.
Суд признал доказанным тот факт, что административным органом были предприняты необходимые и достаточные меры для уведомления заявителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и отказал заявителю.
Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 18.03.2013 по делу № А45-22430/2012
Общество представило отчетность в административный орган с нарушением установленного срока. Административный орган зафиксировал это нарушение в акте и составил необходимый протокол, на основании которого признал общество виновным в совершении административного правонарушения (ст. 19.7.3 КоАП РФ) и назначил штрафа в размере 500 000 руб.
Отказывая обществу в удовлетворении заявленных требований, судьи пришли к выводу, что у административного органа имелись основания для привлечения заявителя к ответственности.
В частности, в соответствии со ст. 44 Федерального закона от 26.12.95 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» общество обязано обеспечить ведение и хранение реестра акционеров общества в соответствии с правовыми актами РФ с момента государственной регистрации общества. Держателем реестра акционеров может быть это общество или регистратор.
Фактически отчетность была представлена только 6 августа 2012 г, то есть после привлечения заявителя к административной ответственности и направления в его адрес постановления о назначении административного наказания.
Таким образом, судьи пришли к выводу о наличии в действиях общества объективной стороны правонарушения, предусмотренного ст. 19.7.3 КоАП РФ.
Суд также установил, что административным органом при производстве по делу не допущено процессуальных нарушений при привлечении общества к административной ответственности. В адрес общества направлялось уведомление (телеграмма) о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, а также о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.
Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, на момент рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения административного наказания не истек. При назначении административного наказания были учтены характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение заявителя, отсутствие обстоятельств, отягчающих административную ответственность. Также было принято во внимание обстоятельство, смягчающее административную ответственность, а именно, факт совершения заявителем административного правонарушения по ст. 19.7.3 КоАП РФ впервые, в связи с чем назначено наказание в минимальном размере.
Судьи также сочли невозможным квалифицировать совершенное правонарушение как малозначительное, мотивировав это ссылками на положения ст. 2.9 КоАП РФ с учетом п. 18, 18.1 Постановления № 10.
Постановление ФАС Московского округа от 27.11.2013 № Ф05-14418/2013
Общество не представило в административный орган промежуточную отчетность и отчетность, представляемую в порядке надзора за 1-е полугодие 2012 г., обязанность по представлению которой установлена приказом Минфина России от 11.05.2010 № 41н «О формах бухгалтерской отчетности страховых организаций и отчетности, представляемой в порядке надзора».
По данному факту вынесено постановление о привлечении общества к административной ответственности на основании ст. 19.7.3 КоАП РФ и назначен штраф в размере 500 000 руб. Общество оспорило это наказание в суде.
Судьи указали, что согласно п. 5 ст. 30 Закона РФ от 27.11.92 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» субъекты страхового дела, в частности, обязаны представлять установленную отчетность о своей деятельности, информацию о своем финансовом положении. Пунктом 4 ст. 28 данного закона установлено, что страховщики составляют отчетность по формам и в порядке, которые установлены органом страхового надзора по согласованию с органом страхового регулирования, и представляют эту отчетность в орган страхового надзора. Страховщики составляют бухгалтерскую (финансовую) отчетность по формам и в порядке, которые установлены органом страхового регулирования в соответствии с законодательством РФ о бухгалтерском учете, и представляют эту отчетность в орган страхового надзора.
Таким образом, промежуточную бухгалтерскую отчетность и отчетность, представляемую в порядке надзора, за 1-е полугодие 2012 г. должна была быть представлена обществом не позднее 30 июля 2012 г.
Между тем ни на дату выявления административным органом правонарушения, ни на момент составления протокола об административном правонарушении и вынесении оспариваемого по делу постановления, данная отчетность в административный орган представлена не была.
В рассматриваемой ситуации судьи с учетом характера совершенного правонарушения, а также установленной законом меры ответственности, не нашли оснований полагать, что данное правонарушение может быть квалифицировано как малозначительное.
Постановление ФАС Московского округа от 25.11.2013 № Ф05-14517/2013
Страховая организация обратилась в суд с заявлением об отмене постановления о привлечении к ответственности по ст. 19.7.3 КоАП РФ за непредставление уведомления о возникновении оснований для применения мер по предупреждению банкротства, уведомления о приостановлении действия лицензии на осуществление страхования и плана восстановления платежеспособности.
Как следует из материалов дела, приказом административного органа действие лицензии на осуществление страхования приостановлено. Как указали судьи, такое действие является дополнительным основанием для применения мер по предупреждению банкротства страховой организации (п. 3 ст. 184.1 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»).
В случае возникновения оснований для применения мер по предупреждению банкротства страховой организации, последняя в течение 15 дней с даты возникновения названных оснований обязана направить в орган страхового надзора уведомление об этом, с приложением плана восстановления платежеспособности, если отсутствуют признаки банкротства страховой организации. Об этом свидетельствует п. 3 Порядка осуществления органом страхового надзора контроля за исполнением плана восстановления платежеспособности страховой организации и проведения выездной проверки деятельности страховой организации, утвержденного приказом Минфина России от 02.02.2011 № 8н.
По истечении 15 дней после вступления в силу приказа о приостановлении действия лицензии на осуществление страхования указанное уведомление с приложением плана восстановления платежеспособности не было представлено. Не представила организация и документы, подтверждающие направление в адрес административного органа уведомления о возникновении оснований для применения мер по предупреждению банкротства с приложением плана восстановления платежеспособности.
В суде заявитель указал, что соответствующие документы направлены в адрес административного органа ценным письмом 22 октября 2012 г. Но суд выяснил, что согласно сведениям, опубликованным на сайте «Почты России» в разделе «Отслеживание почтовых отправлений», информация о почтовом отправлении с названным идентификатором не найдена, и отказал в удовлетворении заявления.
Постановление ФАС Московского округа от 15.11.2013 по делу № А40-21723/13-21-114
Страховая организации обратилась в суд с заявлением об отмене решения и постановления о привлечении к ответственности по ст. 19.7.3 КоАП РФ за представление информации не в полном объеме.
Как следует из материалов дела, поводом для запроса о предоставлении информации в административный орган послужило обращение гражданина А. в связи с несогласием с действиями организации по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Запрос получен обществом 10 сентября 2012 г. Однако в установленный срок (до 17 сентября 2012 г.) документы поступили не в полном объеме: с ответом на запрос не приложено заявление А. о расторжении договора обязательного страхования и возврате части страховой премии.
Судьи указали, что объективную сторону вменяемого правонарушения составляют действия (бездействие), в результате которых не выполняется законное требование уполномоченного органа в области финансовых рынков.
Общество заявило, что заявление А. не было первоначально направлено, поскольку сотрудник страховой организации не прикрепил сканированную копию заявления в единую информационную базу, а в дальнейшем уволился.
Субъективная сторона правонарушения, как отметили арбитры, заключается в том, что общество при наличии возможности провести надлежащее расследование по факту взаимоотношений с А., найти соответствующие документы и своевременно направить их в ответ на запрос, предоставила необходимую для надзорного органа информацию по данному факту уже за пределами установленного срока.
Таким образом, суд не нашел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.
к сведению
Административные дела ФСФР России о неполной и (или) недостоверной информации, послужившие основанием для привлечения организации к административной ответственности по ст. 19.7.3 КоАП РФ, достанутся Банку России, поскольку ФСФР России в прошлом году упразднена, а ее функции переданы Банку России. Основание — Указ Президента РФ от 25.07.2013 № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации» и Федеральный закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков». Таким образом, ответчиком по делам, поводом для рассмотрения которых послужили события, совершившиеся до упразднения ФСФР, выступает Банк России.
1 В соответствии с п. 4 постановления № 4-П оно вступает в силу немедленно после провозглашения, то есть с 25 февраля 2014 г. Документ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 27.02.2014, в «Российской газете», № 51, 05.03.2014.