Девять депутатов Госдумы во главе с председателем комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктором Кидяевым и примкнувший к ним сенатор, председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Степан Киричук внесли в нижнюю палату парламента страны законопроект (№ 469827-6), предусматривающий создание в городских муниципальных образованиях внутренних муниципальных образований — внутригородских районов.
В связи с выдвинутой депутатами инициативой предлагается множество дополнений в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, законодательная инициатива вводит понятия «городской округ с внутригородским делением» и «внутригородской округ».
Городской округ с внутригородским делением — это городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские муниципальные образования (внутригородские районы).
Внутригородской округ — это внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Установление критериев для деления городских округов на внутригородские районы отдано региональным властям. А муниципальные власти закрепят нормы в уставах городских округов с внутригородским делением.
По состоянию на 1 января 1986 г. на территории Российской Федерации было 95 городов, включая Москву и Санкт-Петербург, с районным делением. В них функционировали 396 городских районов. Сегодня, по подсчетам специалистов Национальной предпринимательской инициативы (НПИ), в 67 российских городах, не считая Москвы и Санкт-Петербурга, сохранилось деление на районы, которые не являются самостоятельными муниципальными образованиями. По сведениям Комитета гражданских инициатив (КГИ), районное деление имеют 55 региональных столиц из 83. И только в 39 действуют районные администрации, финансируемые из городского бюджета.
Получается, что депутатско-сенаторская инициатива касается нескольких десятков муниципальных образований — региональных столиц и крупных городов. И это ответ законодателей на пожелание главы государства развивать сильную, независимую, финансово состоятельную власть на местах, о чем президент заявил в своем Послании Федеральному Собранию 12 декабря прошлого года. В. Путин поставил задачу уточнить общие принципы организации местного самоуправления, осуществляемого в более чем 23 000 муниципальных образований, а не только в мегаполисах. По всей видимости, коль президент сказал об общих принципах организации местного самоуправления, надо подправить одноименный федеральный закон, решили авторы законодательной инициативы. Среди них недавние мэры двух крупных городов — Нижнего Новгорода и Красноярска. Экс-мэра Тюмени, а ныне сенатора С. Киричука к ним причислить невозможно, поскольку муниципальную службу он оставил много лет назад. С марта 2005 г. сибиряк — член Совета Федерации. С местным самоуправлением его связывает, помимо прямых обязанностей председателя Комитета по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, руководство Общероссийским конгрессом муниципальных образований, президентом которого он является с июля 2006 г.
Выполнение законодателями президентского желания сделать власть на местах финансово состоятельной, сильной и независимой вылилось в… секвестр финансовых возможностей крупных городов. Законодатели посчитали возможным разделить городские бюджеты, которые большей частью составляют львиную долю региональных бюджетов и служат яблоком раздора между мэрами и губернаторами, на ряд мелких бюджетов. С этой целью предполагается наделить внутригородские муниципальные образования правом:
- формировать, утверждать, исполнять бюджет внутригородского района и контролировать его исполнение;
- устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы;
- владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Всего к вопросам местного значения внутригородского района отнесено 13 пунктов.
По мнению экспертов НПИ, внесенная в Госдуму редакция законопроекта оказалась «более реакционной, нежели ожидалось». Наряду с дроблением городских бюджетов намечается отмена прямых выборов населением градоначальников. Согласно трем новым пунктам в ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ главы городских округов с внутригородским делением, главы городских поселений, главы внутригородских районов будут избираться представительными органами соответствующего уровня из их составов и исполнять полномочия председателя соответствующего муниципального образования. «Попутно» такая же норма вводится и для сельских муниципальных районов.
В результате можно забыть о постулате развития сознательного и активного гражданского общества на местах. Не случайно политолог из Перми Олег Подвинцев считает, что предлагаемые изменения показывают, насколько местное самоуправление зависимо от федеральной власти. А член рабочей группы по подготовке новой редакции устава Перми Константин Сулимов утверждает, что «встанет вопрос, а надо ли формировать единую политику города», поскольку единое городское хозяйство «распадется на маленькие кусочки» (городской еженедельник «Новый компаньон», 18 марта 2014 г.).
По существу, предлагается двухуровневую модель местного самоуправления из сельской местности распространить на мегаполисы, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, в которых местное самоуправление осуществляется по законам этих городов федерального значения.
Но и в сельской местности двухуровневая модель «район — поселение» дает немало сбоев. За примерами далеко ходить не надо. В Подмосковье и Ленинградской области сплошь и рядом органы местного самоуправления самоустраняются от соблюдения земельного законодательства при переводе земель из категории сельскохозяйственного назначения в категорию для индивидуального жилищного строительства. Поскольку такие земли ранее были за пределами населенных пунктов, поселенческие администрации не хотят работать с новыми землевладельцами. Районные администрации по инерции считают такие участки незаселенными межселенными территориями. В результате — самострой, вольница для частных и государственных инфраструктурных компаний, раздор между соседями и, наконец, благодатная почва для коррупции. Плати — и будет тебе отдельная ЛЭП, а вдобавок ухоженный подъездной путь. К примеру, всего в 45 км от Москвы коттеджный поселок опоясан столбами и проводами разных энергопоставщиков, а подъездная дорога — ничейная. Местной власти дела нет до этого, она в упор не видит даже пустующие годами между домами земельные участки и… недобирает единственный местный налог на недвижимость физических лиц по кадастровой стоимости.
Так не лучше ли депутатам и сенаторам задаться проблемой ответственности местного самоуправления перед местным населением, чем сотрясать воздух сомнительными законодательными инициативами?!
Впервые о готовящемся документе было публично заявлено в конце февраля. Месяца не прошло, а законопроект уже внесен в Госдуму — без консультаций с муниципальным и экспертным сообществом. Парламентские слушания назначены на 14 апреля. А на 15 апреля запланировано первое чтение законопроекта. В итоге поправки в закон о местном самоуправлении примут без учета мнения практиков и экспертов муниципального управления либо дальнейшее обсуждение законопроекта растянется на долгие месяцы, а то и годы.
комментарий
Виктор Сиднев, координатор группы КГИ в Московской области, экс-мэр наукограда Троицка
Муниципалитеты столиц регионов или райцентров часто имеют гораздо больше денег для исполнения собственных полномочий, чем собственно губерния или муниципальный район. И тогда вышестоящий руководитель перераспределяет бюджетные доходы, вмешиваясь в компетенцию нижестоящего муниципалитета, что ведет к конфликтам.
Надо для начала обеспечить исполнение закона о местном самоуправлении, а уж потом пытаться его улучшить. Совершенствования требует прежде всего бюджетная система.
Андрей Максимов, председатель экспертного совета Союза российских городов, к.ю.н:
За последние 20 лет практически все крупные города стали территориями интенсивной внутренней миграции, в результате районные сообщества в них разрушены. Поэтому реализация законодательных инициатив требует выполнения следующих условий:
- создание внутригородских муниципальных образований не должно быть обязательным для всех городских округов;
- решение о создании внутригородского муниципального образования должно приниматься населением либо представительным органом городского округа и закрепляться в его уставе.