Российское местное самоуправление отличается от европейского муниципального управления тем, что чрезмерно перегружено государственными делами. Сложившуюся в России ситуацию с разделением полномочий и сфер деятельности разных уровней власти анализирует главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор Всеволод Васильев.
В нашей стране органы государственной власти вплоть до главы государства активно занимаются делами, которые по существу свойственны местному самоуправлению. Это и переселение граждан из ветхого и аварийного жилья, и функционирование коммунального хозяйства, и строительство, и содержание детских садов, и оплата труда персонала учреждений здравоохранения, образования, культуры, и многое другое. Государственная власть просто не может заниматься всем этим, потому что проблемы остры и затрагивают интересы миллионов граждан. Наконец, они способны приобрести политический характер.
Деньги должны идти за полномочиями, а не наоборот
Здравый смысл диктует разделение труда. Государственная власть должна заниматься политикой в этих сферах, в том числе законодательной, и создавать финансовое, методическое, информационное обеспечение органов местного самоуправления. Местная власть призвана решать конкретные задачи согласно четко определенным полномочиям. И речь вовсе не о возведении «великой китайской стены» между государственной и местной властью. Они должны взаимодействовать в соответствии с Конституцией страны, соблюдая меру сочетания в ведении муниципальной властью локальных и государственных дел, и тогда местное самоуправление останется самим собой.
В 2013 г. наш институт проанализировал 84 отраслевых федеральных закона и установил, что почти в пятой их части указаны полномочия органов местного самоуправления, выходящие за пределы вопросов местного значения, то есть отсутствующие в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По подсчетам Минфина России, все муниципалитеты страны потратили в 2012 г. (итоги 2013 финансового года еще не подведены) на выполнение делегированных им государственных полномочий 28,4% собственных доходов. Это «температура в среднем по палате». Но есть немало муниципальных образований, потративших на переданные им государством полномочия и 40, и 50, и более процентов собственного бюджета. А должно быть, чтобы деньги шли вслед за делегированием полномочий, а не полномочия — за деньгами.
По обобщенной Министерством регионального развития РФ статистике наделения субъектами Федерации органов местного самоуправления государственными полномочиями, в Ленинградской области муниципалитеты должны были выполнять в 2012 г. 63 государственных полномочия, в Красноярском крае — 44, в Воронежской, Липецкой и Тамбовской областях — от 6 до 15 дополнительных государственных «нагрузок». В частности, содействовать:
■ развитию сельскохозяйственного производства;
■ соблюдению государственной дисциплины цен;
■ лицензированию деятельности по сбору, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;
■ государственному надзору за техническим состоянием самоходных машин.
Резюмируя полученные данные, в министерстве дали негативный комментарий статистике. Но положение дел мало изменилось. Региональные органы государственной власти продолжают «одаривать» местное самоуправление государственными обязанностями. И не нарушают конституционные нормы, позволяющие наделять местную власть отдельными полномочиями. Однако понятие «отдельные» в законе не формализовано и растяжимо по смыслу, чем и пользуется вся губернаторская рать. Мало того, что финансирование передаваемых полномочий осуществляется в недостаточном объеме, даже скудное субсидирование делегированных полномочий обставляется частоколом жестких мер расходования средств, выделяемых региональными бюджетами. Расплата за ненадлежащее исполнение полученных полномочий и финансов, малейшее отклонение от целевого расходования ассигнований наступает незамедлительно. Вплоть до роспуска муниципального представительного органа или отрешения (удаления, отстранения) главы муниципального образования, независимо от того, как они справляются с решением вопросов местного значения, то есть с прямыми своими обязательствами перед местным населением. Получается, что выполнение государственных полномочий ставится выше функций, для выполнения которых создавались органы местного самоуправления.
Правительственная комиссия держит долгую паузу
Слабое выполнение собственных полномочий сами муниципалитеты объясняют нехваткой финансов, что соответствует действительности. Но наивно полагать, что государство способно профинансировать сразу и в полном объеме решение всех местных проблем. Значит, надо жить по средствам, научиться определять приоритеты и рачительно использовать то, что есть, в том числе местные резервы.
В этой связи представляется чрезвычайно важным осторожное отношение к предложениям передавать «вверх», на государственный уровень, некоторые вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения, слабо решаемые муниципалитетами из-за недостаточного финансового обеспечения. Ведь от того, что эти вопросы поменяют свое расположение во властной вертикали, необходимость их финансирования не исчезнет. Просто деньги станут поступать из бюджета, более удаленного от конечного получателя публичных услуг. Не лучше ли деньги передать/оставить тому, кто ими распорядится лучше, поскольку лучше знает местные условия?!
О передаче прав и обязанностей стоит задумываться тогда, когда для их осуществления не хватает достаточно квалифицированных кадров на местах, недостает информационного и методического обеспечения.
Смысл местной власти заключается в повседневной заботе об удобных, комфортных условиях жизни в конкретном муниципальном образовании. Люди рассчитывают, что муниципалитет поможет в снабжении их домов водой, теплом, электричеством, в ремонте жилья, благоустройстве дворов и улиц, в устройстве детей в детский сад и школу. Если муниципалитеты не способны решать все это, то теряется весь смысл местного самоуправления. И все красивые слова о приближении власти к населению перестают иметь практическое значение.
Исходя из этого, не могу согласиться с настойчиво повторяемым предложением о возможности преобразования органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в органы государственной власти. Тем более что до сих пор нет никаких аргументов в пользу объективной необходимости предлагаемого реформирования. А речь идет — ни много ни мало — о признании тренда на огосударствление местного самоуправления. Как таковое местное самоуправление предлагается оставить на уровне сел, поселков и малых городов. Но тогда логично ставить вопрос о судьбе российского местного самоуправления вообще. Институт местного самоуправления как одна из основ конституционного строя России на фоне предлагаемой реформы не просматривается.
Многие аналитики полагают, что начинать перемены в местном самоуправлении надо с упорядочения взаимоотношений между государственной и муниципальной властью. Но эти отношения не причина, а следствие созданной за годы реформы нормативной неурегулированности содержания местной власти. Надо освобождать местное самоуправление от груза несвойственных дел. Это ближе подвинет местную власть к решению повседневных житейских дел.
Считаю, что надо:
■ очистить установленный законом перечень дел местного значения от дел, которые таковыми не являются и должны решаться органами государственной власти;
■ существенно ограничить возможность региональных властей наделять муниципалитеты государственными полномочиями, на порядок сократить их действующий реестр;
■ установить правило о том, что передаваемые государственные полномочия должны быть близкими по характеру вопросам местного значения;
■ исключить из федеральных отраслевых законов все полномочия органов местного самоуправления, которые выходят за рамки вопросов местного значения.
Понимаю, что все это невозможно без кропотливой, систематической работы по перераспределению полномочий между уровнями публичной власти. И такая работа начиналась. Еще в 2011 г. была создана правительственная структура во главе с вице-премьером Дмитрием Козаком, которая к декабрю 2012 г. должна была представить предложения о разделении полномочий и сфер деятельности разных уровней власти. Пока об этих разработках ничего не слышно. Нельзя ли их обнародовать, либо признать, что их нет?