Для роста ВВП нужно наращивать госрасходы, что вряд ли реализуемо

К выводу, вынесенному в заголовок, пришли эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, проведшие исследование исполнения федерального бюджета и внебюджетных фондов в 2013 г.

В целом итоги исполнения федерального бюджета в 2013 г. ученые РАНХиГС оценивают как достаточно противоречивые. С одной стороны, общий дефицит сложился на уровне 0,5% ВВП при планировавшемся уровне в 0,8%, при этом средства Резервного фонда не только не тратили, а, наоборот, перечислили в него по итогам года 212,2 млрд руб. С другой стороны, в 2013 г. прервалась наметившаяся в 2011—2012 гг. тенденция к росту доходов федерального бюджета в долях ВВП после их резкого падения в кризис 2009—2010 гг. В 2013 г. к уровню 2012 г. снизились как нефтегазовые, так и ненефтегазовые доходы. На фоне снижения ненефтегазовых доходов ненефтегазовый дефицит оказался больше запланированных 9,7% ВВП. В итоге не произошло реального снижения зависимости федерального бюджета от налоговых поступлений неф­тегазового сектора и, соответственно, от мировой конъюнктуры цен на нефть.

Общий объем доходов лишь немного превысил запланированные поступления (на 1,2%). При этом недобор по ненефтегазовым доходам (93,4% от плана) был компенсирован поступлениями нефтегазовых доходов (110% от плана). В части ненефтегазовых доходов наименьшее исполнение по сравнению с планом зафиксировано по налогу на прибыль (79,1%), налогу на добавленную стоимость (86,4%) и акцизам (91,5%). Особую обес­покоенность исследователей вызывает недобор по НДС, который показал достаточную устойчивость в кризис 2009 г.

В 2013 г. уже в ходе исполнения бюджета на фоне недобора по ненефтегазовым доходам произошла, по сути, модификация «бюджетного правила». Замещение ненефтегазовых доходов нефтегазовыми в процессе исполнения бюджета стало возможно в результате внесенных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В итоге объем дополнительных неф­тегазовых доходов, которые планировалось направить в Резервный фонд в 2013 г., оценивался в размере 1 трлн руб., а фактический объем составил лишь 212,2 млрд руб. Эксперты академии особо подчеркивают, что дальнейшие изменения или даже отмена «бюджетного правила» нецелесообразны, так как приведут лишь к резкому увеличению рисков для российской бюджетной системы. Также в рамках действующих правил, считают они, необходимо максимально консервативно прогнозировать объем ненефтегазовых доходов для минимизации замещения их нефтегазовыми доходами уже в процессе исполнения бюджета, чтобы предотвратить увеличение бюджетных рисков. Надежда на то, что простое наращивание государственных расходов в отсутствие институциональных реформ приведет к заметному долгосрочному увеличению темпов роста ВВП, мало обоснована. Подобное стимулирование окажет лишь краткосрочные эффекты, а для поддержания темпов роста ВВП на достаточно высоком уровне надо будет не просто единовременно нарастить государственные расходы, но постоянно их увеличивать, что вряд ли реализуемо в рамках текущих бюджетных ограничений (в доходной части), полагают ученые РАНХиГС.

По состоянию на 1 января 2014 г. величина совокупного государственного долга Российской Федерации составила 10,7% ВВП (7135 млрд руб.), что заметно меньше заложенной в бюджете на 2013 г. величины в 13,1%. В 2013 г. темпы прироста как внутренней, так и внешней задолженности замедлились по сравнению с преды­дущим годом: соответственно 7,3% (2012 г. — 18,6%) и 14,7% (45,2%). Тем не менее, с 2008 г. сохраняется тенденция к наращиванию уровня долга.

В целом по сравнению с бюджетной росписью на начало года по общей сумме расходов изменений практически нет. Однако по отдельным направлениям ситуация разная. Так, в течение года были существенно увеличены расходы на физкультуру и спорт и жилищно-коммунальное хозяйство. Также были увеличены ассигнования на образование, национальную экономику и нецелевые межбюджетные трансферты регионам. В то же время были заметно снижены по сравнению с изначальным планом расходы на обслуживание долга и общегосударственные вопросы, что авторы исследования оценивают положительно. Произошедшие за 2013 г. изменения в объемах расходов по отдельным направлениям не привели к существенному изменению структуры расходов по сравнению с 2012 г. В 2013 г. по сравнению с уровнем 2012 г. несколько увеличились ассигнования на оборону и правоохрану, в то же время снизились расходы на социальную политику, национальную экономику, здравоохранение и ЖКХ.

По мнению экспертов РАНХиГС, к настоящему времени потенциал наращивания государственных расходов в средне- и долгосрочной перспективе практически исчерпан. Простое увеличение государственных расходов не приведет к заметному стимулированию экономики и выводу ее на новую траекторию роста. В результате, считают ученые, важно рассмат­ривать изменения в расходах с позиции «производительных расходов» (образование, здравоохранение, производственная инфраструктура), обеспечиваю­щих рост, и «непроизводительных расходов» (национальная оборона, правоохранительная деятельность, государственное управление), не способствующих или мало способствующих экономическому росту (сверх определенного предела). В рамках вышеописанной логики у авторов исследования вызывает сомнения целесообразность наращивания расходов на оборону и правоохрану при снижении расходов на здравоохранение.

Отдельного рассмотрения, полагают они, требуют расходы федерального бюджета на межбюджетные трансферты субъектам РФ. Общий объем финансовых средств, переданных из федерального бюджета в субнациональные бюджеты, в 2013 г. сократился в реальном выражении на 3% по сравнению с 2012 г.

По итогам 2013 г. произошло изменение структуры трансфертов: увеличилась доля дотаций и снизилась доля субсидий и субвенций. В целом тенденция по увеличению доли нецелевых трансфертов (дотаций) заложена во всех основных документах в сфере бюджетной политики, включая принятый закон о федеральном бюджете на 2014—2016 гг. Однако эксперты подчеркивают, что доля нецелевых трансфертов пока увеличивается, прежде всего, за счет дотаций на сбалансированность, а данный инструмент является одним из самых непрозрачных механизмов в системе межбюджетных отношений в России. Также, считают эксперты РАНХиГС, следует иметь в виду, что та часть дотаций на сбалансированность, которая выделяется на выполнение указов Президента РФ от 7 мая 2012 г., по сути, является не дотациями, а все теми же субсидиями. В результате подобные изменения структуры федеральной финансовой помощи лишь искажают межбюджетные отношения и делают их менее прозрачными.

Политика федерального цент­ра в части выделения трансфертов регионам в условиях падения налоговых доходов субъектов РФ и необходимости выполнения положений президентских указов от 7 мая 2012 г. (в первую очередь в части повышения оплаты труда работников социальной сферы) привела к нарастанию напряженности с исполнением регио­нальных бюджетов. И ученые академии подчеркивают, что в кратко­срочной перспективе проблему можно смягчить наращиванием объемов федеральных трансфертов регионам. Однако возникший дисбаланс на уровне региональных бюджетов носит долгосрочный характер (регионы вынуждены увеличивать текущие обязательства по зарплате бюджетников), поэтому, убеждены исследователи, необходимо рассмотреть и другие варианты решения проблемы, включая как смягчение требований по повышению зарплаты (корректировка методики статистического наблюдения в сфере оплаты труда отдельных категорий работников, включая уточнение критериев отнесение работников к той или иной категории), так и изменение распределения доходных и расходных полномочий между федерацией и регионами, а также меры в сфере налоговой политики.

Расходы федерального бюджета в 2012–2013 гг.

	План*, млрд руб.	Исполнено млрд руб.	Доля от плана, %	2012 г., % ВВП	2013 г., % ВВП	Отклонение 2013 г. от 2012 г., п.п. ВВП
Расходы бюджета, в т.ч.:	13387,3	13342,9	99,7	20,6	20,0	-0,6
Общегосударственные вопросы	920,3	850,7	92,4	1,3	1,3	0,0
Национальная оборона	2106,5	2103,6	99,9	2,9	3,2	0,3
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2038,3	2061,6	101,1	2,9	3,1	0,1
Национальная экономика	1750,2	1849,3	105,7	3,1	2,8	-0,4
ЖКХ	157,2	177,5	112,9	0,4	0,3	-0,1
Охрана окружающей среды	24,9	24,3	97,6	0,0	0,0	0,0
Образование	634,5	672,3	105,9	1,0	1,0	0,0
Культура, кинематография	98,0	94,8	96,7	0,1	0,1	0,0
Здравоохранение	508,4	502,0	98,7	1,0	0,8	-0,2
Социальная политика	3962,9	3833,1	96,7	6,2	5,7	-0,4
Физическая культура и спорт	54,0	68,0	125,9	0,1	0,1	0,0
Средства массовой информации	72,6	77,3	106,4	0,1	0,1	0,0
Обслуживание государственного долга	425,3	360,3	84,7	0,5	0,5	0,0
Межбюджетные трансферты общего характера	634,1	668,1	105,4	1,0	1,0	0,0

*В соответствии с бюджетной росписью по состоянию на 1 февраля 2013 г.

ИСТОЧНИК: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты РАНХиГС