Совершенствование местного самоуправления вступило в новую фазу

Федеральный закон № 136-ФЗ вступил в силу, поскольку был опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) в день его подписания. Он предусматривает реализацию Послания Президента РФ Федеральному собранию 12 декабря 2013 г. по обустройству местной власти, до которой бы «любой гражданин мог дотянуться рукой».

ведены два новых вида муниципальных образований — городской округ с внут­ригородским делением и внутригородской район. Сохраняются прежние пять существующих типов — городские и сельские поселения, городские округа и муниципальные райо­ны, а также внутригородские муниципальные образования в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Существенно уменьшено число полномочий сельских поселений — с 38 до 13.

Полагаем, что очень важно попытаться проанализировать, в какой же степени реализована поставленная Президентом РФ задача в части «развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах». Очевидно прямое влияние совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления на его финансово-экономические основы. Следовательно, для реализации новых целей необходимы изменения в финансовом законодательстве. Согласно Бюджетному кодексу к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, внут­ригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Также совершенно неочевиден механизм финансирования полномочий по решению вопросов местного значения внутригородских районов. Если это делегированные государственные полномочия, то в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством они должны передаваться вмес­те с субвенциями из вышестоящего бюджета. Кроме того, такое расходное обязательство муниципальных образований не предусмотрено ст. 86 Бюджетного кодекса, устанавливающей основания исполнения расходных обязательств муниципальных образований.

Неясна и форма межбюджетных трансфертов. Предлагаемая законом модель организации местного само­управления в городских округах создает возможность формирования местных бюджетов внутригородских районов в городских округах с внутригородским делением. Однако переход к такой модели будет осуществлен не повсеместно, а в соответствии с законами субъектов РФ, что исключает возможность формирования нового уровня бюджетной сис­темы — местных бюджетов внутригородских районов в городских округах с внутригородским делением, следовательно, и формирования на основе бюджетного законодательства межбюджетных отношений внутри городских округов с внутригородским делением. Данное обстоятельство приведет к бюджетному произволу со стороны и субъектов РФ, и городских округов. В результате органы местного само­управления внутригородских районов не получат финансовой самостоятельности. Возникают опасения относительно постепенного ущемления полномочий органов местного самоуправления внутригородских районов и перехода к модели организации местного самоуправления, адекватной той, что существует в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которая обоснована необходимостью сохранения единства городского хозяйства.

Внутригородские муниципальные образования в Москве и Санкт-Петербурге не имеют реальных самостоятельных бюджетов, потому что финансируются не в соответствии с бюджетным законодательством, а по «воле» городских властей. Согласно законам городов федерального значения с целью сохранения единства городского хозяйства местная администрация во внутригородских муниципальных образованиях может не формироваться.

Анализ механизма финансирования внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга показывает возможный вариант отрицательных финансовых последствий при распространении двухуровневой модели организации местного самоуправления на крупные городские округа. Значит, необходимо вносить изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы в целях правового регулирования межбюджетных отношений внутри городских округов с внутригородским делением, а также в пределах субъектов РФ, на территории которых будут расположены такие городские округа.

Полагаем также необходимым закрепление за внутригородскими районами собственных источников доходов по нормативам, установленным Бюджетным кодексом.

Новая фаза совершенствования местного самоуправления осуществляется в условиях достаточно напряженной социально-экономической ситуации в стране. С 2014 г. в целом для всех муниципальных образований снижен норматив зачисления ­НДФЛ — основного налогового дохода в местные бюджеты (табл. 1). Таким образом, потребуется изменение в Бюджетном кодексе нормативов отчислений от НДФЛ в пользу муниципальных районов. При этом Минфин России планирует передать зачисляемые в настоящее время 10% ­НДФЛ от сельских поселений муниципальным районам. Необходимо будет предусмотреть дифференциацию этих нормативов для городских и сельских поселений. Также невозможно будет учесть в законодательном порядке различие в реальной степени удовлетворения потребности населения крупных сельских и небольших городских поселений в общественных благах и услугах.

Наряду с этим доля финансовой помощи сельским поселениям в настоящее время достаточно низка (табл. 2). Очевидно, что финансовое положение сельских поселений усугубится. А это не будет способствовать решению такого важнейшего вопроса местного значения, как содействие развитию сельскохозяйственного производства, созданию условий для развития малого и среднего предприни­мательства.

Полагаем, что потребуется также внесение в Бюджетный кодекс изменений, преду­сматривающих уточнение системы выравнивания уровня расчетной бюджетной обес­печенности городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений из бюджетов вышестоящего уровня, а также закреп­ление за муниципальными районами и городскими округами, образующими внутригородские районы, дополнительных источников доходов. Все это потребует оказания дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ.

Изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты Российской Федерации за 2000—2014 гг., % (таблица 1)

Наименование налога	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008—2014
Налог на прибыль (доход)	3,9	1,6	0,4	0,4	0,5	0,5	0	0	0
НДФЛ	79,2	67,0	60,0	55,0	42,9	25,9	30	30	30 — в 2008 20 — в 2012 10 —в 2014
НДС	1,1	0	0	0	0	0	0	0	0
Акцизы
на спирт, водку	15,7	15,5	15,5	2,4	4,9	4,7	0	0	0
Акцизы
на прочую
продукцию	10,1	12,2	22,8	10,2	10,4	10,8	0	0	0

ИСТОЧНИК: Министерство финансов РФ

Доля межбюджетных трансфертов (МБТ) в собственных доходах местных бюджетов в 2012 г., % (таблица 2)

Доля МБТ (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов, %	Доля соответствующих муниципальных образований в общем их количестве
	всего	муниципальные районы	городские ­округа	городские ­поселения	сельские ­поселения
Меньше 10%	10	3,5	27,5	15,8	8,6
В том числе муниципальные образования, не получающие МБТ (без субвенций) и доходы, переданные по дополнительным ­нормативам	2,0	0,1	18,0	2,8	1,0
10—30%	14,4	12,8	18,0	21,4	13,4
30—70%	52,5	68,2	35,6	54,5	52,1
Свыше 70%	23,1	15,5	18,9	8,3	25,9

ИСТОЧНИК: Мониторинг местных бюджетов Российской Федерации за 2012 г.