Доработка положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) с целью привести его в соответствие с потребностями заказчиков и поставщиков (исполнителей, подрядчиков) и реальными условиями размещения и выполнения госзаказов началась сразу с момента его принятия и продолжается до сих. Очередные поправки вступили в силу 4 июня 2014 г.
В день официального опубликования вступил в силу Федеральный закон от 04.06.2014 № 140-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“» (далее — Закон № 140-ФЗ), вносящий серьезные поправки в Закон № 44-ФЗ.
Совокупный годовой объем теперь можно посчитать
Закон № 140-ФЗ закрепил определение понятия «совокупный годовой объем закупок» — это утвержденный на соответствующий финансовый год общий объем финансового обеспечения для осуществления заказчиком закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в том числе для оплаты контрактов, заключенных до начала указанного финансового года и подлежащих оплате в указанном финансовом году. При этом из расчета совокупного годового объема закупок логично (с учетом их особенностей) исключили закупки для обеспечения обороны страны и безопасности государства, услуг по предоставлению кредитов, у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, работ в области использования атомной энергии, при осуществлении которых применяются закрытые способы определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Введение определения совокупного годового объема закупок позволит заказчикам однозначно понимать, как учитывать оплату контрактов, заключенных в предыдущем финансовом году и оплачиваемых в текущем. Кроме того, в Законе № 44-ФЗ многие границы объема закупок установлены в процентах, что приводило к возникновению спорных ситуаций с правилами расчета указанных границ от совокупного годового объема, предусмотренного планом-графиком. Так как не было законодательно установлено определения совокупного годового объема и конкретики о том, что входит в его состав, возникали многочисленные разногласия у заказчиков и контролирующих органов, от какой суммы считать указанные проценты, что влияло на наличие или отсутствие состава административных правонарушений. Исправить данную ситуацию и призван Закон № 140-ФЗ.
Благодаря Закону № 140-ФЗ у заказчиков также появилась возможность применять проектно-сметный метод при обосновании цен на текущий ремонт зданий, строений, сооружений, помещений.
В период действия Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) приоритетным методом считался сметный метод. На текущий ремонт готовилась локальная смета, и далее составлялась дефектная ведомость или дефектный акт. С вступлением в силу Закона № 44-ФЗ проектно-сметный метод в соответствии с ч. 9 ст. 22 мог использоваться только в определенных случаях, к которым текущий ремонт не относился. С 4 июня 2014 г. ситуация изменилась: ст. 22 дополнена ч. 91, предоставляющей заказчикам возможность применять указанный метод при определении начальной максимальной цены контракта (НМЦК).
До сих пор за рамками Закона № 44-ФЗ остается вопрос подготовки сметного расчета. По нашему мнению, в случае наличия в штате заказчика соответствующих специалистов, целесообразно вменить данную работу в их обязанности. В ином случае возможно (учитывая, как правило, не превышающую 100 000 руб. стоимость подготовки смет на текущий ремонт) заключить договор (контракт) с единственным подрядчиком по п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, при этом у заказчика отсутствует необходимость расчета и обоснования НМЦК для заключения данного договора. Если стоимость подготовки локальных смет достаточно высока, то логично предусмотреть включение упомянутых затрат в объем средств, отведенных на проведение текущего ремонта, и определять подрядчика в соответствии со способами закупки, предусмотренными Законом № 44-ФЗ.
Статус субъекта малого предпринимательства подтверждает декларация
Для усиления контроля в сфере закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций Законом № 140-ФЗ установлено, что порядок подготовки отчета об объеме закупок у таких субъектов, его размещения в единой информационной системе, форма указанного отчета утверждаются Правительством РФ. Для исполнения обязательств по привлечению к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в достаточном объеме соответствующее условие об их привлечении включается в контракты с указанием объема такого привлечения, установленного в виде процента от цены контракта. Указанный объем учитывается в объеме закупок, осуществленных заказчиками у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций и включается в вышеупомянутый отчет.
В целях увеличения заинтересованности в государственных и муниципальных контрактах субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, снижения коррупционной составляющей, закладываемой некоторыми заказчиками в сроки оплаты, введена императивная норма, предусматривающая включение обязательного условия об оплате заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги или отдельных этапов исполнения контракта не более чем в течение 30 дней с даты подписания заказчиком документа о приемке. Данное нововведение направлено на уменьшение срока оплаты, улучшая обеспеченность указанных субъектов оборотными средствами.
Вторая часть заявки на участие в электронном аукционе, заявка на участие в открытом конкурсе, заявка на участие в запросе котировок дополнились еще одним обязательным документом (для случая, если указанные процедуры проводятся для субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций) — декларацией о принадлежности участника к субъектам малого предпринимательства или социально ориентированным некоммерческим организациям. Несмотря на то что данный документ и до этого был обязательным согласно ч. 3 ст. 30 Закона № 44-ФЗ, участники закупок обязаны были декларировать в заявках на участие в закупках свою принадлежность к субъектам малого предпринимательства или социально ориентированным некоммерческим организациям. Законом не было установлено, в какой форме осуществляется данное декларирование, что приводило к спорным ситуациям между заказчиками и участниками, а иногда и к отклонению заявок.
Все эти меры должны привлечь субъектов малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации на рынок государственных и муниципальных заказов, просигнализировать им о поддержке со стороны государства, предоставить более лояльные условия участия в закупках и сделать его максимально прозрачным.
Закон № 140-ФЗ внес изменения в некоторые сроки
Изменения коснулись и ст. 63 и 65 в части увеличения срока подачи заявок в случае внесения изменений в извещение и (или) документацию, который должен быть продлен так, чтобы этот срок составлял не менее чем 15 дней, если начальная максимальная цена контракта превышает 3 млн руб. С одной стороны, данное увеличение срока с семи дней (ранее предусмотренных для внесения изменений) до 15 неблагоприятно для заказчика, в плане значительного увеличения срока проведения закупки, что также будет способствовать росту нежелания заказчиков вносить изменения и коррективы в извещение и документацию. С другой стороны, для участников выделяется дополнительное время для качественной подготовки заявки на участие в аукционе в случае внесения таких изменений. Не секрет, что многие недобросовестные заказчики использовали такой короткий срок, предусмотренный законодательством для внесения изменений, для включения в состав документации, например, ведомости материалов большого объема, что, по сути, не давало участникам возможности подготовить свою заявку в соответствии с требованиями документации.
Как видно, данное изменение достаточно неоднозначно, и, вероятно, следует поискать иной путь установления баланса интересов заказчика и участников. Учитывая, что Закон № 44-ФЗ запрещает при внесении изменений менять предмет контракта и размер обеспечения, логично напрашивается вывод о том, что характер изменений не может быть критическим. А учитывая, что заявки подаются в электронном виде, семидневный срок для внесения поправок в заявку представляется достаточным. В качестве альтернативного варианта возможно рассмотрение установления дифференцированного срока в зависимости от объема и сложности изменений. Так, например, если в качестве вносимых изменений выступает исправление технических опечаток, то продление срока на 15 дней выглядит нелогичным.
В соответствии с новой редакцией Закона № 44-ФЗ в случае признания определения поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом несостоявшимся устанавливается фиксированный срок для направления обращения заказчика о согласовании заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) не позднее десяти дней с даты подписания соответствующих протоколов. Аналогичный срок, исчисляемый с даты размещения в единой информационной системе соответствующих протоколов, установлен для случаев признания несостоявшимся открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, повторного конкурса, электронного аукциона, запроса котировок, запроса предложений.
При этом для заключения контракта отводится срок не более 20 дней с даты получения упомянутого согласования. Вышеуказанные изменения направлены на урегулирование вопроса со сроками направления обращения и заключения контракта и призваны исключить возможность преднамеренного «затягивания» данных сроков со стороны заказчиков.
Процедуру запроса котировок приблизили к проведению конкурса
В статью 71 и п. 25 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ внесены уточнения последствия признания электронного аукциона несостоявшимся в случае, если аукционной комиссией принято решение о несоответствии требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, всех вторых частей заявок на участие в нем или о соответствии указанным требованиям только одной второй части заявки на участие в нем. Действовавшая до принятия Закона № 140-ФЗ редакция Закона № 44-ФЗ не регулировала данные случаи, что создавало трудности в правоприменительной практике.
В действующей на сегодня редакции Закона № 44-ФЗ установлено, что в случае, если аукционной комиссией принято решение о соответствии требованиям аукционной документации только одной второй части заявки на участие в нем, то контракт заключается с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), подавшим эту заявку, по согласованию с контрольным органом в сфере закупок. Настоящий порядок должен позволить обеспечить заключение контрактов при наличии хотя бы одного поставщика (подрядчика, исполнителя), способного исполнить необходимый контракт. При этом, с одной стороны, согласование заключения указанного контракта с контрольным органом в сфере закупок будет способствовать снижению возможных злоупотреблений со стороны заказчиков. Однако, с другой стороны, создает дополнительные временные затраты для заказчика на срок направления обращения и получения согласования заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Кроме того, дополнительным объемом работы нагружаются уполномоченные контрольные органы. Учитывая, что указанные органы и так наделены соответствующими полномочиями по контролю в сфере закупок, осуществлять данное согласование в целях недопущения нарушений законодательства о контрактной системе и о защите конкуренции является избыточным, учитывая, что большинство способов размещения заказов публичные (информация о предмете, сроках, условиях и НМЦК публикуется на официальном сайте zakupki.gov.ru и все желающие могут принять участие в данной закупке, о каком ограничении конкуренции может идти речь) и заключение контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) происходит на условиях, указанных в извещении и документации, по цене, предложенной участником в своей заявке. Например, в случае неправомерного отклонения заявок (вторых частей заявок) на участие в аукционе, участники вправе подать жалобу в указанные органы. По результатам рассмотрения данной жалобы контрольные органы в сфере закупок в рамках своих полномочий вправе принять соответствующие процессуальные решения, но возникает парадоксальная ситуация, в случае, если жалобы были признаны необоснованными и внеплановая проверка не выявила нарушений, далее заказчик обязан вновь в течение десяти дней направить комплект документов по данному аукциону в тот же контрольный орган на согласование заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), получение которого может составить дополнительно десять рабочих дней, после получения которого в течение 20 дней должен быть заключен контракт. В данной ситуации в проигрыше находится как заказчик, так и контрольный орган, вынужденный проделать повторно ту же работу, и, разумеется, поставщик, заключение контракта для которого неоправданно затягивается.
К одному из важных изменений, коснувшихся проведения запроса котировок, также можно отнести новое изложение абзаца, посвященного содержанию заявки на участие в запросе котировок. В новой редакции устранили порождающую ряд неопределенностей и ведущую к злоупотреблениям со стороны заказчиков формулировку о том, что заявка должна содержать информацию, необходимую заказчику в соответствии с извещением. В действующей на настоящий момент редакции Закона № 44-ФЗ однозначно определен конкретный перечень содержимого заявки на участие в запросе котировок. Данное изменение исключает возможность прописывать «надуманные» требования в извещение и добиваться предоставления избыточной информации в составе заявки, а также отклонять заявки на основе упомянутых требований.
Еще одним существенным изменением является исключение нормы, устанавливавшей, что рассмотрение и оценка заявок на участие в запросе котировок осуществляются в течение рабочего дня, следующего после даты окончания срока подачи заявок. Теперь прием заявок прекращается с наступлением срока вскрытия конвертов с заявками и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе котировок, и котировочная комиссия во время и в месте, которые указаны в извещении, вскрывает указанные конверты с заявками и открывает доступ к поданным в форме электронных документов заявкам, а также осуществляет рассмотрение и оценку таких заявок в один день. Подобные изменения делают проведение процедуры запроса котировок более похожей на проведение конкурса, но сокращают время, необходимое для проведения запроса котировок, что является оправданным, так как количество и объем заявок на участие в запросе котировок позволяют провести вскрытие конвертов, рассмотрение и оценку данных заявок в течение одного дня.
Закупки у единственного поставщика стали проще
Значительное облегчение ситуации для заказчиков с небольшим годовым объемом закупок принесло изменение ст. 93 Закона № 44-ФЗ «Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)». В пункте 4 этой статьи (осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей) для заказчиков введена диспозитивная норма, позволяющая выбирать между двумя вариантами определения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществлять на основании данного пункта:
■ не более 2 млн руб.;
■ не более 5% совокупного годового объема закупок и не более чем 50 млн руб.
Заказчик самостоятельно, основываясь на собственных предпочтениях, выбирает необходимый вариант.
Закон № 140-ФЗ также расширил перечень, когда закупка может проводиться у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), следующими случаями:
■ заключение организациями, осуществляющими образовательную деятельность и признанными в соответствии с законодательством об образовании федеральными или региональными инновационными площадками, контрактов на поставки оборудования, программного обеспечения, необходимых для внедрения научно-технических результатов и результатов интеллектуальной деятельности, с обладателем исключительных прав на такие оборудование и программное обеспечение за счет средств, выделенных на развитие инновационной инфраструктуры в системе образования;
■ заключение бюджетным учреждением контракта, предметом которого является выдача банковской гарантии;
■ осуществление закупок изделий народных художественных промыслов признанного художественного достоинства, образцы которых зарегистрированы в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Хочется отметить, что в связи с многочисленными обращениями заказчиков существенно расширен перечень случаев, в которых, при осуществлении закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), может не только не применяться ряд требований к указанному контракту, но и в этих случаях контракт может быть заключен в любой форме, предусмотренной ГК РФ для совершения сделок. Это относится к случаям, когда у поставщика (исполнителя, подрядчика) есть иной проект контракта, подготовленный с учетом его особенностей или в связи с определенной спецификой закупки.
Значительный объем бумажной работы заказчика призвано сократить изменение ч. 3 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, предусматривающее, что в случае закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с п. 1, 2, 4, 5, 7, 8, 15, 16, 19—21, 24—26, 28, 29, 33, 36 ч. 1 ст. 93 заказчик не обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), цену контракта и иные существенные условия контракта, а также предоставлять расчет цены контракта. Подобное долгожданное изменение призвано исключить необоснованные временные затраты при осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Частью 4 ст. 94 Закона № 44-ФЗ предусмотрена обязательная независимая экспертиза поставленного товара, выполненной работы или оказания услуги в случае, если закупка осуществляется у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). В ряде случаев из указанного правила сделаны исключения. В то же время подобное исключение ранее не было сделано для случаев, при которых привлечение экспертов, экспертных организаций было нецелесообразно по причине возникновения избыточных временных и финансовых затрат, снижающих эффективность контрактной системы в целом. Новая редакция Закона № 44-ФЗ существенно расширяет перечень таких исключений. Среди новых исключений:
■ закупки услуг экспертов, экспертных организаций;
■ заказы на проектную документацию объекта капитального строительства и (или) результаты инженерных изысканий, прошедших обязательную государственную или негосударственную экспертизу;
■ заключение договора аренды недвижимого имущества и некоторые другие.
Положение дел с экспертизой было головной болью большинства заказчиков, по сути, не имевших возможности выполнить требования закона. Внесение данной поправки говорит о том, что здравый смысл возобладал над желанием привести все к одной норме.