В последние годы в России создаются новые институты по защите прав граждан и предпринимателей; обсуждается вопрос о создании интернет-омбудсмена. И это неспроста — в сфере социального права, государственных услуг и права на судебную защиту накопилось много острых проблем. Попробуем проанализировать, сможет ли гражданское общество снизить напряженность и защитить социальные права с помощью механизмов самоуправления и самоорганизации?
В России нарушение социальных прав — увы, явление нередкое, поэтому можно говорить о складывающейся социальной практике вопреки закрепленным в Конституции и федеральных законах нормам: «Распределение жалоб на нарушения прав по категориям сопоставимо с показателями предыдущего года. Более половины жалоб (59,1% от общего количества) было посвящено нарушению личных (гражданских) прав и свобод. В этой группе по сравнению с 2012 г. на 4,9% увеличилась доля жалоб, связанных с нарушениями права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, составив 72,0%»1.
В условиях, когда социальная практика складывается вопреки законодательным нормам, бюджет правозащитной деятельности может оказаться неподъемным для рядовых граждан. Выход из замкнутого круга состоит в том, чтобы отыскать среди «друзей по несчастью» первопроходцев, преодолевших сложные барьеры на пути защиты своих прав. По статистике, в 2013 г. жалобы на нарушение социальных прав граждан превысили четверть всех обращений россиян и составили 26,4%2.
В отношении экономических прав и свобод в России также наблюдаются проблемы. Таким образом, сосредоточившись лишь на защите социальных прав и прав на судебную защиту, можно рассчитывать на «щедрый» поток обращений от граждан в каждом регионе страны, а если добавить к ним нарушения экономических прав малого бизнеса, получится «море» работы. Вопрос лишь в действенных механизмах защиты нарушенных прав.
Проблемы — это скрытые возможности
«Отыщите потребность общества и удовлетворите ее», — такого подхода придерживается гуру маркетинга Филипп Котлер; ранее аналогичный принцип сформулировал Питер Друкер3. Если есть проблема, но нет решения, не скрываются ли за этим новые возможности?
Медленно реформирующаяся судебная система, к сожалению, не соответствует вызовам современного общества, особенно в условиях договора о едином экономическом пространстве ЕАЭС, ожидаемого общего рынка труда, а вместе с ним — коллизий в сопряженных сферах гражданского права. Неслучайно в современном обществе конфликты все чаще возникают в лакунах действующего законодательства, а значит — остро востребованы механизмы конструктивного разрешения споров неюридическими методами: медиацией, восстановительным правосудием, кругами примирения. Они призваны восстановить разорванные социальные связи, гармонизировать отношения между причинителем вреда и потерпевшим, роли которых могут быть многогранными, неоднозначными, изменчивыми.
Поскольку социальная проблема одновременно является маркетинговой возможностью, в обществе востребованы услуги по защите социальных прав с позиции интересов человека, а не судебной системы. Удовлетворить вызовы времени могут специалисты, еще не подвергнутые профессиональной деформации — использующие современные гуманистические технологии в противоположность ориентированным на абстрактные категории (вещь, вина, деликт и т.д.) и сложные процессуальные правила, понятные лишь узкому кругу посвященных4.
Проиллюстрируем работу новых подходов на примерах из практики.
Пример 1: «дорогие дороги». Хотя плата за вред, причиняемый дорогам, предусмотрена законами федерального5 и местного уровней, корень проблемы в неудовлетворительном ремонте и содержании трасс федерального значения.
Проблема: введение «оброка» на перемещение крупнотоннажных автомобилей по дорогам плохого качества.
Группа: водители самосвалов, седельных тягачей, прицепов, масса груза которых или нагрузка на ось превысили нормативную (такие нормативы вводятся Правительством РФ в осенне-весеннюю распутицу с целью защиты дорог и дублируются на местном уровне).
Томская область «отличилась» непомерными сборами за небольшое превышение массы большегрузами. В качестве разумной меры можно было бы сослаться на объективный критерий — размер административного штрафа, который согласно п. 5 ст. 12 21.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ составляет 2000—2500 руб. Однако с водителей взимались по 20—25 тыс. руб. по расчетной формуле причинения вреда, зависящего от тонн груза и километража дорог.
Итак, согласно протоколу взвешивания и расчетам с помощью несложной программы вред, нанесенный машиной водителя Максима, был оценен в 20 тыс. руб. (если бы так же просто и автоматизированно ремонтировались дороги!).
Решение проблемы нашлось с помощью контент-анализа (изучения опыта «друзей по несчастью» через Интернет и картотеку судебных дел. В результате были выделены подгруппы, как успешно защитившие свои права, так и неуспешно. Решения судов первой подгруппы легли в основу жалоб на досудебном этапе). Оказавшийся в аналогичной ситуации водитель истратил на судебные тяжбы больше, чем сумма выписанного «оброка», но добился торжества духа закона, а не только его буквы. Он нашел слабое звено в работе департамента — оказалось, что тот не вправе собирать плату за возмещение вреда в пользу иного лица6.
Поскольку право на получение платы в счет возмещения вреда, причиненного транспортным средством при движении по проблемному участку дороги, принадлежит иной организации, департамент не является заинтересованным лицом, право которого нарушено. Закрепленный законодательством объем прав учреждения относительно взыскания платы в счет возмещения вреда не включает право на возмещение вреда дорогам. Данная позиция подкреплена судебными актами7.
Кроме того, Максим предупредил департамент о готовности предпринять массовые обращения в прокуратуру и СМИ с требованием о возврате также другим водителям тяжеловесных транспортных средств незаконно полученных департаментом платежей; проводить мониторинг данного процесса и содействие в защите нарушенных прав водителей. Таким образом, проявляя социальную солидарность, водители большегрузов защищают права целой группы — самозанятых лиц, а также представителей малого бизнеса, который испытывает на себе всю тяжесть «неуклюжего» администрирования.
Как защищать права, не прибегая к суду
Предлагаемый подход состоит из нескольких этапов:
■ выявить социальную группу, которой касается данная проблема;
■ уточнить и проанализировать проблему. Выделить подгрупппы по категориям. Расспросить, каким образом респондентам удалось разрешить конфликт;
■ измерить степень готовности респондентов к интеграции и выявить внутригрупповые коммуникации, нацеленные на решение проблемы;
■ осуществить контент-анализ нормативных актов, связанных с проблемой, — например, провести SWOT-анализ (сильные-слабые стороны, угрозы и возможности);
■ оказать практическую помощь (можно за плату или на условиях софинасирования, спонсорства, целевого бюджетного или внебюджетного финансирования) типичным представителям социальных групп;
■ опираясь на коммуникации внутри группы и Интернет-сообщества, развивать решение аналогичных проблем, транслируя положительный опыт.
Каждый прецедент, когда заявитель на протяжении нескольких лет, последовательно поднимаясь по судебным инстанциям, «доходит» до Верховного либо Конституционного суда РФ, на практике означает издержки не только материальные — в десятки и нередко сотни тысяч рублей, — но и нематериальные. Поэтому необходимо консолидировать усилия по защите законности, аналогично созданию ассоциаций, союзов в потребительской сфере, тиражировать успешный опыт с опорой на отлаженные коммуникации внутри целевой группы.
Пример 2: налоговая недоимка образовательных учреждений. Как правило, она составляла полторы-две годовых выручки и особенно сильно ударяла по учреждениям начального и среднего образования в регионах, где бюджетное финансирование задерживалось.
Группа: образовательные учреждения Новосибирской области начального и среднего образования (на момент начала проекта вузы могли позволить себе более консервативные подходы в уплате штрафов и пеней, в то время как учреждения начального и среднего образования не могли отыскать решения в рамках действовавшего нормативного регулирования).
Решение проблемы: через арбитражный суд был создан прецедент освобождения образовательного учреждения от налога на пользователей автодорог согласно Федеральному закону от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в РФ». Опираясь на коммуникации внутри группы, консультантам удалось в судебном порядке освободить от налогов десятки образовательных учреждений.
Здесь также помог контент-анализ. Например, в ответ на аргумент налоговиков о том, что Закон об образовании не является налоговым и поэтому в данном споре играет второстепенную роль, были найдены около десяти «неналоговых» законов, которые, тем не менее, вводили те или иные налоги. Работа над данным проектом велась в 1997—1999 гг. Затем вступили в силу главы Налогового кодекса РФ части II, урегулировавшие коллизию. Тем не менее, белых пятен в других социальных сферах остается много.
Пример 3: потребительский кредит с нарушением Федерального закона от 07.02.92 № 2300-1 «О защите прав потребителей».
Группа: представители малого или семейного бизнеса, лица с невысокими доходами.
Решение: возврат основной суммы долга и отказ от кредитного договора по основаниям, указанным в Законе о защите прав потребителей; разрешение конфликта на досудебной стадии. Как показывает практика, многие банки, а тем более микрофинансовые организации, не готовы создавать судебный прецедент в условиях грамотной защиты заемщика, вернувшего им основную сумму долга, — слишком много аргументов не в пользу кредитного учреждения.
Было также решено создать и разместить в Интернете мультфильм, в доступной форме разъясняющий, как взыскать страховую премию за навязывание страховки по спекулятивной цене в нагрузку к кредиту.
обратите внимание
Воспринимая социальную проблему в терминах рыночной конъюнктуры, некоторые агентства и частные лица предлагают реструктуризацию кредитов (кредитный брокеридж), однако в отсутствии четкого правого поля зачастую они только усугубляют состояние должников, стимулируя их обращаться к современным ростовщикам, предлагающим краткосрочные ссуды под 700—1000% годовых.
Банковское сообщество выступило с резкой критикой деятельности таких организаций8. Между тем, Федеральный закон от 02.07.2010 № 151-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» не содержит верхней границы приемлемой ставки выдачи ссуд. Одновременно судебная практика складывается в пользу снижения ставки кредита (займа) до значения, равного ставке Центробанка.
Аналогичная проблема — защита от самосуда путем инициирования банкротства граждан. Это частный случай предыдущей проблемы, но более острый. Проблема несостоятельности граждан в России хорошо известна. При этом по всем экономическим критериям и юридическим признакам, применяемым к индивидуальными предпринимателям, граждане могут быть банкротами и нуждаться в программах защиты от кредиторов, однако в силу затянувшегося на десятилетие обсуждения в Госдуме РФ закона о реабилитационных процедурах в отношении несостоятельных физических лиц, последние фактически поражены в правах, испытывая чрезмерный прессинг со стороны коллекторских агентств и банков, осуществляющих самосуд на должниками и эксплуатирующих их низкую финансовую культуру и юридическую неосведомленность.
обратите внимание
Реализация права на судебную защиту сопряжена с немалыми трудностями в силу специфических правил, профессиональной лексики (на практике это означает ощутимый имущественный ценз в виде расходов на представителя), а также затягивания сроков рассмотрения дел в ряде судебных инстанций.
В этой связи снижение ставки кредита (займа) до экономически обоснованных значений возможно лишь для тех граждан, кто активно защищает нарушенные права. В результате право начинает работать селективно: соблюдается в отношении обеспеченных классов, представленных преимущественно крупным бизнесом и состоятельными лицами и, как правило, не действует в отношении малоимущих классов, включая малый бизнес.
Решение проблемы: одновременное судебное расторжение договоров с банками и микрофинансовыми организациями по мотивам содержащихся в них дискриминационных условий, нарушающих права потребителя, — например, право на получение информации до заключения договора, право потребительского выбора, нарушение очередности взыскания штрафа до погашения основной суммы долга, возврат страховых премий, уплаченных в «дружеские страховые компании» по спекулятивной цене и т.д.9
Тактические шаги подсказали участники целевой группы — например, подача иска о разделе имущества разводящихся супругов. Например, муж оспаривает долги жены, и наоборот. Оба готовы заключить мировое соглашение или утверждаемый в качестве такового брачный договор. К возражающим на это банкам или иным кредиторам можно подать встречный иск, потребовав возврата излишне уплаченных денег. Интересно отметить, ст. 446 Гражданского процессуального кодекса РФ содержит запрет на обращение взыскания на единственное жилье гражданина. Тот же нормативный акт позволяет взыскивать не более половины ежемесячных доходов. На практике, однако, кредиторы требуют направления всех доходов на погашение кредитов, провоцируя взять микрозайм на кабальных условиях.
Как следует из смысла Федерального закона от 26.12.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве), план реструктуризации составляется не более чем на пять лет. Долги, которые не могут быть возвращены за этот срок, следует списать. На период споров все кредиты следует привести к единому знаменателю, очистив от незаконных штрафов, пеней и ставок, превышающих ставки Центробанка. Таков смысл закона, распространяющегося на индивидуальных предпринимателей и организаций и уже 10 лет (!) находящегося на стадии дискуссий и обсуждений в отношении граждан. Налицо социальная, а не только юридическая проблема.
Можно также утверждать, что государственные органы зачастую безнаказанно нарушают права малого бизнеса, опираясь на постоянно меняющееся нормативное регулирование и сложность защиты нарушенных прав. Общее количество жалоб на нарушение экономических прав и свобод в 2013 г. снизилось на 1,9%, составив 10,8%. В указанной категории на 2,6% возросла доля обращений граждан по вопросам нарушений права собственности на имущество. Также на 3,5% увеличилась доля жалоб, касающихся нарушений права на свободу экономической деятельности.
Пример 5: навязывание платных услуг в нагрузку к бесплатной приватизации.
Решение: публикации в общероссийском СМИ и обращение в прокуратуру всех уровней.
Результат: отмена платы за несрочную приватизацию.
Период исполнения проекта 2009—2010 гг.
Предлагаемый подход правозащитной деятельности основан на синтезе технологий консалтинга, медиации, методов социологических исследований и прогнозирования, а также современных коммуникационных технологий. Он в корне отличается от привычных юридических и социальных услуг, предлагаемых государственными (и негосударственными) некоммерческими организациями. Когда защитой прав граждан и бизнеса занимаются юристы, они пытаются «втиснуть» конфликт в привычные нормы, редуцировать сложные социальные отношения к сугубо юридическим. Социальные услуги, как правило, оказываются в рамках государственных программ финансирования и прекращаются, как только заканчиваются дотации. Волонтерское движение некоммерческих организаций наталкивается на ряд сложностей: профессиональное «выгорание» из-за сверхнормативных нагрузок, затруднительность привлечения средств международных фондов в связи с законодательными ограничениями и т.д.
Хотя перечисленные сферы находятся в ведении и других органов (в частности, прокуратуры, Роспотребнадзора, судебной системы), практика показывает их недостаточно эффективную работу. Возможно, это связано с излишним бюрократизмом, низкой мотивацией сотрудников и иной расстановкой приоритетов в их работе, либо объясняется слабым межведомственным взаимодействием (как, например, Пенсионный фонд РФ вместо того, чтобы получить данные от других ведомств для исчисления пенсионных надбавок возлагает эту обязанность на работодателя10.
Кроме того, в отношении судебной системы редко проводится мониторинг качества государственных услуг и конфликторазрешения с позиции пользователей, а система поощрения судей зависит от формальных показателей, где выхолощено гуманистическое содержание.
Массовые и… качественные?
Благодаря консолидации проблем целевой социальной группы, обучению персонала и электронной системе управления возможно оказание массовых качественных, но одновременно персонализированных услуг по аналогии с гибким, настраиваемым производством. Например, высокооплачиваемых экспертов целевая группа может привлечь, консолидировав свои усилия, что позволит сэкономить за счет эффекта масштаба. Оказание услуг может предусматривать:
■ оценку конфликтной ситуации и предварительное консультирование,
■ помощь в составлении обращений запросов и жалоб,
■ обжалование действий (бездействия) должностных лиц и госорганов,
■ представительство интересов в судах и госорганах,
■ профессиональное посредничество при обоюдном желании сторон спора к началу примирительных процедур или когда медиация по данным категориям споров обязательна.
Ценообразование должно зависеть от платежеспособности обратившихся субъектов — она выясняется на стадии интервьюирования. Правозащитная деятельность может рассматриваться как услуга класса люкс на стадии, когда норма существует, а социальная практика отсутствует (например, взыскание компенсации из казны за неправомерные действия органов полиции, конфисковавших товар под предлогом борьбы с контрабандой и «потерявших» его — на самом деле товар по отлаженной цепочке был передан на реализацию конфиската аффилированным структурам).
Юридическое содержание перечисленных проектов составило лишь 10%, при этом на 90% услуги представляли собой социальные и информационные технологии. В большинстве перечисленных случаев удалось достичь тиражирования успешного опыта благодаря социальной интеграции и солидарности. Господдержка в приведенных случаях не оказывалась.
Заключение договора ЕАЭС, стремительные изменения в глобальном мире ставят перед Россией новые вызовы, при которых более востребованы позитивистские подходы, ориентированные на человека11. Отсутствие опыта у правозащитников-консультантов можно оперативно восполнить за счет современных групповых технологий обучения и тренингов. Государственное финансирование будет способствовать распространению опыта и решению острых социальных проблем в сферах, связанных с нарушением базовых прав граждан.
Изложенный подход направлен на создание рентабельного и социально ответственного бизнеса, укрепление социального капитала: уровня доверия в обществе, отлаженную работу госорганов и участие граждан в социальной работе по защите нарушенных прав.
к сведению
Бизнес-процесс пошагово
Во-первых, следует выявить социальную группу, которой касается проблема — опираясь на любые источники информации, выделить по определенным признакам социальную группу, которая не может решить проблему (конфликт) в рамках сложившихся практик. Иными словами, защита прав такой группы сопряжена в объективными сложностями в случае следования традиционным способам. Здесь можно постараться выйти на контакт с кем-либо из группы и провести интервью, сделать обобщение.
Во-вторых, уточнить суть проблемы (проблем) и проанализировать ее. Приемлемы любые методы анализа: опрос, анкетирование, интервью, включенное и не включенное наблюдения, эксперимент. Важно быть открытым и рассматривать социальную группу в качестве возможного источника информации, вариантов решения проблемы. На практике нередко представители той же социальной группы уже имеют опыт решения подобной проблемы. Важно собирать новую информацию, а не только ту, которая укрепляет мнение исследователя и его предубеждения. То есть следует руководствоваться основными принципами медиации12: быть независимым, нейтральным, непредубежденным, «наделять респондентов силой»13, мотивировать их к самозащите прав.
В-третьих, степень готовности респондентов к социальной солидарности (интеграции) может варьироваться в широких пределах. Необходимо сделать выборку участников группы, наиболее активных в распространении положительной информации о решении проблемы. В рамках длительного проекта это несложно благодаря стимулированию из активности путем предоставления услуг по льготной цене или бесплатно. Если опираться на эффективные коммуникации внутри группы, необходимость в проведении маркетинговых мероприятий, направленных на продвижение социальной технологии, отпадает.
В-четвертых, провести контент-анализ нормативных актов, связанных с проблемой. Благодаря публикации судебных актов арбитражных судов и некоторых судов общих юрисдикции, информационной открытости Правительства РФ, министерств и ведомств, наличию сайтов у органов власти всех уровней, а также практике размещения открытых видео-обращений в Интернете доступен ценный массив данных для анализа. За счет умелого построения поисковых запросов, применения технологий информационной фильтрации можно:
- отыскать аналогичные случаи и постараться построить гипотезу о социальных группах, подгруппах, столкнувшихся с аналогичной проблемой;
- узнать о возможных способах решения этих проблем представителями из целевой группы (юристы, например, часто опираются на прецедент — судебное решение в пользу клиента, оказавшегося в аналогичной ситуации).
В-пятых, развивать решение аналогичной проблемы, транслируя положительный опыт. В рамках данного проекта основные усилия должны быть направлены на тиражирование положительного опыта решения проблемы на всю целевую группу. Для этого представителей целевой группы необходимо стимулировать в направлении конкретных шагов: рассказать об успешном опыте знакомым, оказать им посильную помощь, рекомендовать обратиться к самозащите, защите прав и прочим мерам социальной солидарности.
Наконец, оказание практической помощи за плату или на условиях со-финансирования, спонсорства, целевого бюджетного или внебюджетного финансирования. Оказание практической помощи предусмотрено в рамках законных методов: защита интересов группы лиц путем подачи исков от ассоциаций (союзов) потребителей, представительство в судах, направление запросов в госораны, к чьей компетенции относится вопрос, обжалование действий (бездействия) должностных лиц. Менее вероятно, но более эффективно — использование профессионального посредничества и примирительных процедур, публикация открытых обращений в госорганы через Интернет и т.д. В рамках выполняемых проектов для целевой группы такие шаги могут представлять собой рутинные операции с юридических позиций, что, однако, не умаляет важность результата.
Необходимые специальные знания можно почерпнуть от экспертов, по необходимости привлекаемых для решения типичной и хорошо сформулированной задачи. Коллективные разделяемые ресурсы создаются с помощью электронных образовательных платформ.
Для «погружения» правозащитников-консультантов в предметную область полезны современные формы обучения: сторителлинг, анализ кейсов, глоссарий специальных терминов. Важно аккумулировать арсенал недобросовестных приемов, свидетельствующих о дисфункциях в работе госорганов (уловки, отписки, волокита и т.п.), и способов противодействия им. Бесспорное преимущество здесь у электронных технологий обучения и коммуникации.
1 Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2013 г., раздел I «О количестве и тематике обращений граждан». См. www.еМедиатор.РФ раздел «исследования».
2 Там же.
3 Питер Фердинанд Друкер. Бизнес и инновации. ISBN 978-5-8459-1195-7. С. 51.
4 Ховард Зер в книге «Восстановительный подход новый взгляд на преступление и наказание» акцентирует внимание на интересах потерпевшего и жертвы, а не юридических абстракций.
5 Статьи 5, 8 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».
6 Пункт 3 постановления администрации Томской области от 15.02.2010 № 50а «О размере вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам общего пользования регионального и межмуниципального значения Томской области» гласит: «Осуществление расчета, начисления и взимания платы в счет возмещения вреда производится ОГУ „Управление автомобильных дорог Томской области”».
7 См., в частности, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа по делу А45-11691/2011.
8 Владислав Новый, Владимир Лавицкий. Микрофинансам объявили отставку // Коммерсант, 2012, 14 февраля, № 26.
9 См. Закон о защите права потребителей», вводные статьи 1—16.
10 Федеральный закон от 01.04.96 № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» в ред. от 19.07.2007 № 110-ФЗ.
11 Карнозова Л.М. Восстановительное правосудие в России. Медиация в ответ на преступление. М., 2014. С. 10—31.
12 Федеральной закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».
13 «Наделение силой» (empowerment) — один из принципов преобразующей (нарративной) медиации, разработанный Дж. Фолджером и Р. Бушем.