Перечень имущества в муниципальной собственности становится открытым

Член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, доктор экономических наук Людмила Пронина продолжает анализ Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“». Предыдущий ее комментарий («ЭЖ», № 24) касался организационных вопросов, муниципальных финансов и межбюджетных отношений. Теперь речь о еще одной составляющей экономической основы местного самоуправления — муниципальной собственности и имущественных отношениях.

Закон № 136-ФЗ изменил концептуальный подход к определению порядка закрепления имущества за муниципальными образованиями. Из закона о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) изъ­яты ч. 2—4 ст. 50, в которых содержался конкретный перечень имущества для решения вопросов местного значения поселениями, муниципальными районами, городскими округами. Перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, становится открытым.

В собственности муниципальных образований всех типов может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения установленных Законом № 131-ФЗ вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий, когда органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключают соглашения с этим районом о передаче ему части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района;

4) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

5) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Таким образом, установлен не конкретный перечень имущества, а его категории.

Вместе с тем муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. Поэтому перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, должен определяться в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным ст. 14 —16.1 Закона № 131-ФЗ. Закрытый перечень является исчерпывающим и определяет конкретные виды имущества, предназначенные для решения указанных вопросов местного значения. При этом органы местного само­управления вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности в пределах указанного перечня необходимы им для решения вопросов местного значения.

Важно иметь в виду, что предоставление населению общественных услуг государственными и муниципальными учреждениями или предприятиями должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно. Муниципальное имущество необходимо исключительно для этих целей. Таким образом, полный отказ от установления закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственнос­ти, противоречит современной концепции повышения эффективности использования государственной и муниципальной собственности.

Во-первых, определение в Законе № 131-ФЗ конкретного, закрытого перечня объектов имущества в строгом соответствии с перечнем вопросов местного значения, решаемых тем или иным типом муниципального образования (поселением, муниципальным районом, городским округом), необходимо для обоснованного разделения муниципального имущества между указанными типами муниципальных образований, в том числе в случае возникновения имущественных споров.

Во-вторых, исключается возможность реального контроля за правомерностью нахождения в собственности муниципального образования того или иного объекта имущества, так как относительно просто причислить практически любой объект к той или иной категории имущества, установленной ч. 1 ст. 50 Закона № 131-ФЗ.

В-третьих, повышается вероятность усиления коррупции в муниципальных образованиях, так как снижаются стимулы и ослаб­ляются механизмы контроля за реализацией основных направлений деятельнос­ти экономичес­кого характера государственных органов и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» .

Это:

• обеспечение добросовестнос­ти, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров,
• выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (конт­рактная система);
• устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической дея­тельности;
• совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждение;
• передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;
• оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов, органов местного самоуправления и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

В-четвертых, открытие перечня муниципального имущества аргументируется, в частности, необходимостью увеличения объема неналоговых доходов муниципального образования, в основном доходов от использования имущества.

Как показывает анализ Минфина России отчетных данных за 2012 г., доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составляют основную долю (52,8%) неналоговых доходов муниципальных образований. Доля данного вида дохода в общей сумме неналоговых доходов городских округов равна 53,5%, муниципальных районов — 45,8%, поселений — 61,3%.

По данным министерства, в 2012 г. отмечалось снижение поступления неналоговых доходов, которые составили 264 млрд руб., что ниже уровня преды­дущего года на 5,4%. Произошло это вследствие уменьшения по сравнению с 2011 г. поступ­лений штрафов, санкций, возмещения ущерба, доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства. Вместе с тем поступления платежей при пользовании природными ресурсами увеличились на 32,1%, административных платежей и сборов — на 23,6%, доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, — на 7%, доходов от продажи материальных и нематериальных активов — на 3,6%.

Распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется неравномерно. Основной объем неналоговых доходов (63%) поступил в бюджеты городских округов. Доля неналоговых доходов муниципальных районов составляет 23,6%, поселений — 13,4%.

Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 г. по типам муниципальных образований, млрд руб.

Показатель	ГО		МР		Поселения		Всего
	всего	% в общем объеме	всего	% в общем объеме	всего	% в общем объеме
Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности	89,1	64,0	28,5	20,4	21,7	15,6	139,3
Платежи при пользовании природными ресурсами	4,8	42,5	6,5	57,5	–	–	11,3
Доход от оказания платных услуг и компенсации затрат государства	7,7	49,0	6,6	42,1	1,4	8,9	15,7
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов	47,3	65,6	14,1	19,6	10,7	14,8	72,1
Другие неналоговые доходы, в том числе штрафы, санкции, возмещение ущерба, возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение	17,5	68,4	6,5	25,4	1,6	6,2	25,6
Всего неналоговых доходов	166,	63,0	62,2	23,6	35,4	13,4	264,0

ИСТОЧНИК: данные Министерства финансов РФ

Примечание. ГО — городской округ. МР — муниципальный район.