Каковы причины возникновения серьезных долгов за электроэнергию? Поможет ли уголовная ответственность повысить платежную дисциплину? Или лучше предоставить скидки добросовестным потребителям? Участники круглого стола «Совершенствование системы гарантий платежей на рынках электрической энергии: российский и зарубежный опыт», прошедшего в рамках Петербургского международного юридического форума, обсудили наиболее эффективные и вероятные к принятию механизмы воздействия на неплательщиков.
Проблема неплатежей в электроэнергетике приобретает массовый характер, и дальнейшее бездействие приведет к тому, что и так малопривлекательная для инвесторов отрасль вовсе останется без модернизации, рисует мрачную картину Александр Пахомов, член правления ОАО «Интер РАО». По данным, которые привела директор юридического департамента Министерства энергетики России Анастасия Бондаренко, к концу апреля 2014 г. задолженность потребителей на розничном рынке электроэнергии составила уже больше 200 млрд руб. и стремительно растет. Так, только за неделю с 14 по 21 апреля общая задолженность участников розничного рынка выросла на 0,4 млрд руб, а с начала года на 62 млрд. Расходы по обслуживанию кредитов, которые вынуждены брать участники рынка, чтобы покрыть дефицит оборотных средств от накопившейся задолженности, учитываются в регулируемых государством тарифах. Таким образом, бремя отраслевых долгов в итоге несут и добросовестные потребители.
В то же время на оптовом рынке по данным на 1 мая 2014 г. задолженность составила 44,6 млрд руб., и размер ее снижается. С 1 апреля по 1 мая она уменьшилась на 1,8 млрд руб., а сначала года — на 3,7 млрд руб. Позитивную динамику долгов на оптовом рынке, по словам А. Бондаренко, в Минэнерго связывают с действием системы финансовых гарантий, диктующей, что необязательные плательщики не допускаются к обороту без предоставления банковской гарантии оплаты за поставленные товары и услуги.
Не платить за электричество пока можно безнаказанно
По мнению участников круглого стола, долги за электроэнергию как за товар и за услуги по ее передаче накапливаются благодаря несовершенствам нормативного регулирования рынка. Если бы модельные решения для оптового и розничного рынков изначально предполагали особую систему допуска, предусматривающую наличие банковских гарантий, то одно это позволило бы избежать накопления дебиторской задолженности уже на начальном этапе, в том числе со стороны управляющих компаний и других предприятий ЖКХ.
Среди правовых проблем, мешающих снижению размера задолженности, А. Бондаренко отметила то, что процессуальное законодательство не позволяет быстро и эффективно взыскивать дебиторскую задолженность. Кроме того, в отношении крупных должников ТЭК не срабатывает система обеспечительных мер, а административное и уголовное законодательство не позволяют привлекать к ответственности потребителей, которые умышленно не платят за коммунальные ресурсы. Огромный вклад в рост задолженности на розничном рынке вносят так называемые «неотключаемые» потребители, ограничение отпуска электроэнергии которым ниже уровня аварийной брони может привести к негативным социальным, экономическим или экологическим последствиям. Среди них лидируют предприятия Минобороны с задолженностью около 10 млрд руб., а также химической промышленности. Непромышленные потребители должны за электроэнергию 102 млрд руб, а население — 38 млрд, причем большая часть задолженности приходится на Северо-Кавказский федеральный округ.
Леонид Акимов, директор юридического департамента ОАО «Россети», считает, что в основе проблемы неплатежей лежит недобросовестное поведение ряда субъектов рынка в гражданском обороте. И прежде чем вводить новое регулирование, надо добиться того, чтобы работали действующие гражданско-правовые нормы. Исполнимость решений судов и реализация мер уголовного и административного воздействия уже смогут создать мотивационный фон для массового добросовестного поведения потребителей электроэнергии в гражданском обороте.
Среди главных причин накопления долгов экспертное сообщество называет фактическое отсутствие санкций за просрочку платежей. Именно с этим связывают рост задолженности и непринятие мер по ее погашению. К тому же суды имеют обыкновение снижать те санкции, которые предусмотрены условиями нарушенного потребителем договора. Существенный вклад в формирование долга вносит, как уже было отмечено, запрет на ограничение поставок электроэнергии «неотключаемым» потребителям, а также то, что арендодатели, сдавая имущество в аренду, не несут ответственности за накопление арендатором задолженности.
Энергетики ищут ресурсы принудительной мотивации
Александр Пахомов выделил три группы потребителей — неплательщиков:
■ тех, кто испытывает временные финансовые трудности, но собирается заплатить в будущем;
■ тех, кто испытывает постоянные трудности с финансами;
■ тех, кто не платит вне зависимости от того, есть у него деньги или нет.
В отношении третьей группы, которая составляет значительную часть российских должников, по мнению А. Пахомова, могут подействовать только радикальные механизмы ответственности вплоть до уголовной. Пока же им представляется удобным и выгодным для поддержания экономики своих предприятий кредитоваться за счет тех средств, которые они не платят за электроэнергию.
Денис Казанцев, заместитель генерального директора по правовому и корпоративному обеспечению ОАО «Мосэнергосбыт», также называет основной причиной неплатежей отсутствие мотивации: существующие меры административной ответственности за неплатежи, по его наблюдениям, неэффективны. Кроме того, накоплению долгов на рынке ЖКХ способствует наличие посредников между потребителем и ресурсоснабжающими организациями. Управляющие компании многоквартирных домов копят долги, пользуясь тем, что у них нет основных средств, на которые ресурсоснабжающие организации смогут обратить взыскание. А накопив до определенного уровня, банкротят компании и создают рядом новые. Чтобы изменить эту ситуацию, по мнению Д. Казанцева, недостаточно лицензирования управляющих компаний. Необходимо чтобы у энергоснабжающих организаций была возможность применять меры оперативного воздействия. Например, право прекратить договорные отношения с неплательщиком и перейти на прямые отношения с жильцами многоквартирных домов, в том числе в части начислений за общедомовые нужды.
Как отметил Д. Казанцев, предусмотренная постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442 возможность для ресурсоснабжающей организации отказаться от договора в связи с неоплатой потребленного ресурса на деле не работает. Задолжавшие управляющие компании после получения уведомления гарантирующего поставщика об отказе от договора обращаются с жалобами в прокуратуру и Федеральную антимонопольную службу России, которые нередко принимают решения в пользу неплательщика. Но главное то, что должник уже на следующий день после получения отказа может направить гарантирующему поставщику заявку на заключение нового договора. И согласно Федеральному закону от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», регулирующему статус гарантирующего поставщика, не может получить отказ.
К накоплению неплатежей у гарантирующих поставщиков ведет также отсутствие информационного обмена между органами государственной власти и ресурсоснабжающими организациями. Дело в том, что розничные продавцы электроэнергии населению сегодня ничего не знают о своих потребителях: ни ФИО плательщика, ни то, является ли он собственником или нанимателем квартиры, ни площади квартиры, ни количества проживающих. И даже не имеют возможности официально получить сведения о том, что некий пожилой льготник умер, а значит, его льгота подлежит отмене.
Для разрешения проблемы неплатежей, по мнению Д. Казанцева, необходимо:
■ повысить размер законной неустойки;
■ исключить посредников и перейти на прямые договоры с потребителями;
■ установить информационный обмен между ресурсоснабжающими организациями и органами местного самоуправления;
■ упростить порядок ограничения потребления энергии должником;
■ упростить порядок работы с судебными приказами. Долг потребителя зачастую очевиден, а значит, нет необходимости погружаться в длительное судебное разбирательство. Правда, одним из условий выдачи судебного приказа является наличие заключенного в письменной форме договора с потребителем, а такие договоры заключены пока лишь с единицами из них;
■ повысить исполнимость судебных решений, например, вернув материальную мотивацию для судебных приставов.
Леонид Акимов из «Россетей» настаивает на синхронизации платежей за электроэнергию как товар и за услугу по ее передаче. Сейчас сетевые компании получают оплату с запозданием по сравнению с генераторами, поскольку на оптовом рынке более жесткие правила «отлучения» от доступа, и потребители предпочитают сначала заплатить за само электричество, а потом уже за электросетевую услугу. Кроме того, представитель сетевой компании высказался за усиление административной ответственности за самовольное подключение. А разобраться с долгами физлиц помогло бы, по мнению Л. Акимова, принятие закона о личном банкротстве и, в частности, введение хорошо зарекомендовавшего себя в Европе механизма, когда уполномоченный судом управляющий расплачивается по обязательствам должника, управляя его счетом.
Минэнерго предлагает экономическое стимулирование
По мнению А. Бондаренко, решение проблемы неплатежей за электроэнергию должно осуществляться через экономическую мотивацию участников рынка к добросовестному поведению. Нельзя утверждать однозначно, что уже действующих санкций недостаточно. В первую очередь надо вводить механизмы, которые сделают отсрочку платежа экономически невыгодной, и распространить хорошо зарекомендовавшую себя на оптовом рынке систему гарантирования платежей на розничный, а также бороться с арендными схемами.
Именно на это направлен разработанный Минэнерго России по поручению Президента РФ законопроект № 348213-6 «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в связи с укреплением платежной дисциплины потребителей энергоресурсов», принятый Государственной думой в первом чтении 18 декабря прошлого года. В качестве инструментов повышения мотивации своевременной оплаты в нем предусмотрены:
■ установление законной неустойки за неоплату электроэнергии и услуг по ее передаче, а также коммунальных услуг в размере 1/170 ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
■ уточнение и разграничение полномочий правительства и субъектов РФ по определению «неотключаемых» потребителей: правительству предоставляется право определить категории тех потребителей, отключение которых может привести к негативным последствиям, а составление конкретных перечней отнесено к компетенции субъектов РФ;
■ увеличение административного штрафа за самовольное подключение к сетям инфраструктуры.
Кроме того, по словам начальника юридического управления Федеральной службы по тарифам Анны Изотовой, обсуждается возможность стимулирования платежной дисциплины предоставлением скидок с регулируемого государством тарифа за своевременную и полную оплату товаров и услуг в соответствии с условиями договора. Предполагается, что порядок расчета этих скидок будет устанавливаться Правительством РФ.
Но некоторым участникам рынка перечисленные меры показались недостаточными, в связи с чем был подготовлен еще один законопроект, который пока обсуждается: «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты по вопросу порядка оказания коммунальных услуг и отношений в сфере управления жилищным фондом». Среди предложенных в нем мер:
■ распространение законной неустойки и системы гарантирования платежей не только на электроэнергию, но и иные коммунальные ресурсы — тепло, газ и водоснабжение;
■ введение полного режима ограничения потребления для «неотключаемых» потребителей (при условии проведения мероприятий, которые предотвратят появление негативных последствий);
■ установление субсидиарной ответственности арендодателей, предоставивших в аренду объекты, при использовании которых недобросовестными арендаторами образуются долги за потребленные ресурсы;
■ введение административной ответственности за непредоставление финансовых гарантий и нарушение порядка режима ограничения;
■ уголовная ответственность за повторное самовольное подключение к электрическим, тепловым сетям и газопроводам.
Этот законопроект предполагает введение не только административной, но и уголовной ответственности за нарушения в области гражданско-правовых отношений по оплате электроэнергии. По мнению А. Бондаренко, реализовать эту меру на практике будет весьма непросто, поскольку придется обосновывать в суде общественную вредность действий, связанных с задержкой платежей в составе административных правонарушений, и общественную опасность — в составе уголовных. Минэкономразвития России и вовсе считает введение уголовной ответственности за неплатежи чрезмерным. А вот представителей Минфина беспокоит, что возложение субсидиарной ответственности за долги арендатора на арендодателя, владеющего зданием на праве государственной и муниципальной собственности, может повлечь дополнительные и незапланированные расходы федерального бюджета. Кроме того, второй законопроект предполагает, что перечень неотключаемых потребителей будут формировать по критериям Правительства не органы местного самоуправления, а гарантирующие поставщики, что может привести к злоупотреблению правами и неравному подходу к составлению перечней.
А. Бондаренко полагает, что более целесообразно способствовать дальнейшему продвижению в Госдуме законопроекта № 348213-6 в том виде, в каком он был задуман, не пытаясь усилить его непроработанными механизмами. Спустя некоторое время после его вступления в силу возникнет реальная возможность оценить то, как его положения будут реализовываться на розничном рынке электроэнергии. И только после дополнительного анализа образования задолженности для выявления неочевидных причин двигаться дальше и предлагать новые механизмы ее преодоления.
Приставы дотянутся до должников через Интернет
Директор Федеральной службы судебных приставов России Артур Парфенчиков считает, что основные причины, по которым не удается собрать задолженность в ходе исполнительного производства, лежат вне его рамок — почти половина требований к юридическим лицам еще до предъявления их в службу судебных приставов не имеет перспективы взыскания. Одна из проблем, по его мнению, в том, что суды крайне редко применяют обеспечительные меры. Из предъявленных организациями ТЭК на исполнение в органы ФССП в I квартале 2014 г. исковых требований о взыскании задолженности с юридических лиц на сумму 61,3 млрд руб. обеспечительные меры судами были предприняты только в отношении 0,1% требований на сумму 105 млн руб. В результате за время судебных прений имущество, на которое можно обратить взыскание, уводится. Более того, некоторые компании специально создаются под накопление задолженности, и к началу суда у них уже практически ничего нет.
По мнению А. Парфенчикова, регуляторы и участники рынка должны бороться за то, чтобы столь большая задолженность на рынке электроэнергии просто не накапливалась. Резервы же повышения эффективности своей службы он видит в активном привлечении должников к уголовной ответственности не только по тем составам, которые традиционно отнесены к компетенции ФССП (ст. 177 УК РФ «Злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности» и ст. 315 УК РФ «Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта»), но и по таким основаниям, как мошенничество и преднамеренное банкротство.
Большие надежды как самими приставами, так и взыскателями возлагаются на развитие системы электронного исполнения на сайте ФССП России и портале госуслуг. Уже сейчас граждане могут проверить, не числится ли за ними какая-то задолженность и попробовать оплатить ее через сайт. К осени взыскатели получат возможность создавать свой личный кабинет в системе АИС и через него общаться с судебными приставами — исполнителями в юридически значимом формате. Сейчас ФССП России налаживает связи с Пенсионным фондом и банками, что позволит осуществлять обращение взыскания в электронном виде на пенсии и зарплаты, сделает возможным электронный поиск активов должника. К концу 2014 г., обещает А. Парфенчиков, до 50% всех взысканий будет завершаться мерами электронного взаимодействия, то есть производиться приставами, не выходя из кабинета.
Поправками, внесенными в Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» Федеральным законом от 12.03.2014 № 34-ФЗ, внедрен новый инструмент принудительного исполнения, позволяющий создавать межрегиональные группы судебных исполнителей на уровне Управления по исполнению особо важных исполнительных производств при Главном судебном приставе РФ, которые смогут забирать производство из любого региона России. Также усилена роль межрайонных подразделений по особым исполнительным производствам при региональных управлениях ФССП. Теперь наиболее крупные по суммам и наиболее сложные исполнительные производства в сфере энергетики, сторонами в которых выступают юридические лица, будут находиться в компетенции этих межрайонных и межрегиональных групп.
к сведению
Неожиданное большое внимание в программе IV Петербургского международного юридического форума было уделено проблемным вопросам экономики.
В рамках трека «Экология/Ресурсы» помимо круглого стола «Совершенствование системы гарантий платежей на рынках электрической энергии: российский и зарубежный опыт», который рассмотрен в основном материале на этой полосе, также состоялась дискуссия на тему «Регулирование недропользования: тенденции развития и административные барьеры». Участники дискуссии обсудили взаимодействие государственных органов и государственных компаний — недропользователей, которое направлено на необходимую для реализации шельфовых проектов модификацию российского законодательства.
Юристы и представители власти в рамках круглого стола «Вода — наследие прошлого, ресурс настоящего, право на будущее» дискутировали о балансе соотношения защиты водных ресурсов и их хозяйственного использования. Стоит отметить, что данная тема вызвала повышенное внимание со стороны иностранных участников Форума.
На круглом столе «Форматы регулирования экологических стандартов бизнеса» обсуждали в том числе проблемы накопленного экологического ущерба и то, как экологические риски постепенно трансформируются в административно-политические, а также в риск длящейся экспроприации в проектном финансировании.
Основой дискуссии в ходе еще одного круглого стола в рамках указанного трэка на тему «Страхование рисков гражданской ответственности за ядерный ущерб» стал вектор на повышение безопасности и приемлемости ядерной энергетики, который должен способствовать экспансии на мировой рынок российских ядерных технологий. Вопреки ожиданиям данная тема также вызвала ажиотаж среди участников.