Экономический беспредел в сфере местного самоуправления

Не могу не отреагировать на статью «Реформе реформы местного самоуправления нет ни конца, ни края» («ЭЖ», № 25). Думаю, не следует останавливаться на отдельных элементах того, что сейчас называют «муниципальной реформой». Надо обратить внимание на обстановку правового и экономического беспредела, непрофессионализма и полной безнаказанности, которая сопровождает действия власти предержащих в сфере местного самоуправления.

В послании Федеральному Собранию на 2014 г. Президент РФ отметил: «Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно… Районный уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы».

Но ведь все законы подписывает президент. Поскольку трудно поверить, что он не читает подписываемые документы, получается, что и при его участии происходит многолетняя неразбериха с местными полномочиями.

В выхолащивании полномочий местной власти заинтересована федеральная власть

Вдумайтесь: состав полномочий качественно меняется поправками в федеральные законы каждые 2,5—3 месяца. Подпись президента стоит и под изменениями, которые с 2010 г. лишили местные власти права устанавливать тарифы на большинство муниципальных услуг, заниматься первичной медицинской помощью, средним образованием и много еще чем.

Наконец, с ведома президента усиливается дисбаланс между ресурсами и обязательствами органов местного самоуправления. Напомню, что провальная муниципальная «реформа» началась в 2003 г. под лозунгом обеспечения сбалансированнос­ти возможностей и полномочий местной власти. Предполагалось, что собственные доходы местных бюджетов будут закрывать расходы на реализацию собственных обязательств местной власти, вытекающих из федеральных законов. А получается, что федеральные законы устанавливают обязательства муниципальной власти и федеральные же законы устанавливают источники финансирования этих обязательств. Сам муниципалитет не вправе что-то менять. Иными словами, если за городским округом федеральным законом определены такие собственные обязательства, как пассажирские перевозки жителей, тепло- и водоснабжение, организация среднего образования, логично ожидать, что потребности в их финансировании должны покрываться закреп­ленными федеральными законами источниками собственных налоговых и неналоговых доходов.

Давайте посмотрим, как федеральная власть выполняет обязанности по обеспечению финансовой самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов по официальной статистике Министерства финансов России, приведенной в № 24 «ЭЖ» (см. таблицу). Заметьте, полномочия муниципалитетов растут при сокращении объема получаемых финансов. В результате от 75 до 95% муниципалитетов планово дотационны. То есть федеральное законодательство устроено так, что местные сообщества гарантированно не могут профинансировать свои потребности. Получается, что негодование президента несбалансированностью местных бюджетов выглядит несколько искусственно.

Характерный штрих к теме сбалансированности (несбалансированности — кому как нравится) местных бюджетов. Поправки, меняющие состав полномочий районных и поселенческих муниципалитетов, приняты в мае 2014 г. А поправки в Бюджетный кодекс, меняющие состав источников доходов этих муниципалитетов, опять «запаздывают».

Как квалифицировать подобные действия? Четыре года назад постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждена обязательная для применения Методика с перечнем корруп­циогенных факторов. В соответствии с этими методическими указаниями нестабильность законодательства и невыполнение федеральной властью своих прямых обязанностей является одним из коррупциогенных факторов, позволяющих государственным чиновникам применять «необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил».

Близость — не значит стоять с бутербродом рядом с голодным

В послании Федеральному Собранию на 2014 г. Президент РФ сказал: «Местная власть должна быть устроена так — а ведь это самая близкая власть к людям, — чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой».

Близость власти всерьез, без политического звона определяется не «шаговой доступностью» и не возможностью «дотянуться рукой» (губернатор Рязани не стал мне ближе от того, что его офис находится в моем городе). Главное — отсутствие пропасти между властью и населением. Близость власти не в том, чтобы стоять рядом с голодающим на расстоянии вытянутой руки и есть бутерброд с красной икрой, а в том, чтобы обеспечить экономические и организационные условия для прямого участия населения в налаживании собственной жизни.

Конституционный суд РФ давно назвал комплекс (пакет) условий, обеспечивающий реальную возможность для каждого жителя контролировать власть и эффективно лично участвовать в решении местных и государственных вопросов. Совокупность этих условий он (суд) определил как «поселенческий принцип» формирования местного самоуправления и обязал государственную власть его соблюдать (постановления Конституционного суда РФ от 11.11.2003 № 16-П, от 30.06.2006 № 8-П, от 18.05.2011 № 9-П). Смысл поселенческого подхода — гарантировать населению условия эффективного самостоятельного решения вопросов местного значения. Для этого государственная власть обязана:

n обеспечить соответствие между ресурсами и полномочиями местной власти, то есть наличие необходимых и достаточных финансовых, материальных, кадровых и иных ресурсов территории, определенной государством для местного самоуп­равления;

n обеспечить государственные гарантии финансово-хозяйственной самостоятель­ности муниципалитетов;

n реализовать на деле конституционное право населения самостоятельно устанавливать систему органов местного самоуправления;

n учитывать мнение населения при изменении границ муниципалитетов, используя для этого местный референдум, а не «протезы» типа «решение представительного органа с учетом мнения населения (на практике: ваше мнение учтено — вам отказано).

По совокупности сформулированных Конституционным судом условий район в городе не может быть отнесен к муниципальным образованиям, а значит, и не является предметом федерального и/или регионального регулирования.

Добавлю. Попытка «обосновать» нарушения многочисленных решений высшей судебной инстанции, представив крупные города как «агломерации» (по аналогии с муниципальными районами), юридичес­ки несостоятельна. Во-первых, агломерация — одна из форм межмуниципальной кооперации равноправных муниципалитетов. Она осуществляется добровольно и на основании договора. Во-вторых, межмуниципальная кооперация направлена на решение только хозяйственных вопросов и не предполагает передачу властных полномочий. В-третьих, идея представить крупные города как агломерации является попыткой придать видимость законности практике субъектов РФ по «переформативанию» муниципальных районов в городские округа.

Гражданам России последовательно навязывают модель организации местной власти, при которой главы и городские советы крупных городов и муниципальных районов оказываются неподконтрольны жителям, а муниципалитеты — экономически несостоятельными.

Изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты РФ за 2000—2014 гг.

Наименование налога	2000	2003	2005	2008	2012	2014
На прибыль	3,9	0,4	0,5	0	0	0
На доходы физических лиц	79,2	55,0	25,9	30	20	10
На добавленную стоимость	1,1	0	0	0	0	0
Акцизы на спирт, водку	15,7	2,4	4,7	0	0	0
Акцизы на прочую продукцию	10,1	10,2	10,8	0	0	0

Источник: Минфин России