В России каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд согласно ст. 46 Конституции РФ. Однако, как показывает судебная практика, такую защиту можно получить не всегда. Препятствием на пути заявителей и истцов может стать принцип разделения властей в действии.
Конституционное право на судебную защиту предполагает не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты, которая, не будучи формальной, должна гарантировать эффективное восстановление в правах в соответствии с законодательно закрепленными критериями (постановления КС РФ от 25.04.2011 № 6-П, от 11.05.2005 № 5-П, от 20.02.2006 № 1-П, от 05.02.2007 № 2-П, от 22.04.2011 № 5-П и др.).
Необходимой гарантией получения реальной судебной защиты нарушенного права является равно предоставляемая сторонам возможность в устной форме довести до сведения суда свою позицию относительно всех аспектов дела, представить доказательства в ее обоснование, принять участие в их исследовании в открытом судебном заседании при разрешении спора по существу для установления действительных обстоятельств дела и правильного применения законодательства на основе состязательности и равноправия сторон (постановление КС РФ от 19.07.2011 № 17-П).
Под защитой нарушенного права имеется в виду не только возможность обращения в суд, но и возможность достижения в суде правового результата. Нарушенное право должно быть защищаемо, в том числе посредством приспособления имеющегося правового инструментария к современным условиям и потребностям гражданского оборота, включая применение судами норм законодательства по аналогии (Определение ВАС РФ от 02.12.2009 № ВАС-13944/09).
Как видно из приведенных выдержек из актов высших судебных инстанций, право на судебную защиту означает возможность субъекта обратиться в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, обязанность суда в ходе разбирательства — создать все необходимые и достаточные условия для объективного и беспристрастного разрешения спора с предоставлением возможности каждому лицу, участвующему в деле, донести свою позицию и подкрепить ее соответствующими доказательствами.
Истцу может быть отказано в удовлетворении заявленных требований, однако он во всяком случае вправе рассчитывать на то, что они будут рассмотрены и разрешены по существу при условии соблюдения им процессуальных правил для обращения в суд (подведомственность и подсудность спора, выбор надлежащего способа правовой защиты, наличие самого права на иск и др.). Правда, в практике можно найти и примеры, когда истцу просто отказывали в рассмотрении его дела при отсутствии процессуальных нарушений с его стороны. Мотивом для такого отказа выступало мнение суда о том, что у истца вообще отсутствовало право на обращение в суд.
Причем речь идет не о случае отсутствия права на иск, когда права и законные интересы истца не были и не могли быть нарушены (например, лицо, не являющееся и не являвшееся ранее акционером общества, лишено права оспаривать решения общего собрания акционеров), а именно об отказе истцу в принятии иска к производству суда с указанием на то, что в случае принятия иска к рассмотрению будет нарушен принцип разделения властей.
Принцип разделения властей со временем видоизменяется
Одним из основополагающих принципов демократического и правового государства является разделение властей, а точнее — разделение полномочий государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Следствием такого разделения и закрепления за каждой ветвью власти своей компетенции является создание эффективного механизма сдержек и противовесов и недопущения злоупотреблений со стороны какой-либо из ветвей.
Законодательную (представительную) власть в России осуществляет парламент — Федеральное собрание (ст. 94 Конституции РФ), исполнительную власть — Правительство РФ (п. 1 ст. 110 Конституции РФ), а судебную — суды различных уровней (суды общей и арбитражной юрисдикции, а также Конституционный суд РФ, ст. 118 Конституции РФ). Ни одна ветвь власти не должна вмешиваться в сферу компетенции другой ветви власти, поскольку в противном случае нарушается принцип разделения властей.
Тем не менее жизненные реалии разительно отличаются от способа реализации принципа разделения властей, закрепленного на бумаге. Существует масса примеров, когда публичные власти отступали от неукоснительного соблюдения названного принципа (например, подзаконное правовое регулирование со стороны федеральных министерств, активное нормотворчество высших судов, особенно ВАС РФ и др.).
Тот же Высший арбитражный суд РФ, ныне уже не существующий, разбирая экономические споры между хозяйствующими субъектами, под предлогом толкования норм права и выявления их действительного смысла в ряде случаев создавал новые нормы, однако в этом не признавался. Ярким примером тому может служить Обзор судебной практики по спорам, связанным с признанием договоров незаключенными, утвержденный информационным письмом Президиума ВАС РФ от 25.02.2014 № 165. В нем, в частности, сформулирована позиция о том, что договор аренды недвижимого имущества, подлежащий государственной регистрации, но не прошедший ее, все равно имеет юридическую силу в отношениях самих сторон, и не касается третьих лиц, которые в нем не участвуют, но имеют интерес.
Между тем такое положение вещей — частичное наделение одной ветви власти полномочиями, которые к ее компетенции прямо не отнесены, но необходимы для решения поставленных перед ней задач, — не свидетельствует о нарушении демократических принципов, на которых построено российское государство. Сам принцип разделения властей получил широкое признание в конце XVIII — начале XIX вв. С тех пор прошло много времени, поэтому с учетом существующих реалий его содержание было видоизменено. Необходимо иметь в виду, что разработанные мыслителями принципы не есть нечто раз и навсегда данное, поэтому процесс исторического развития с учетом складывающихся отношений в сфере власти и управления ведет к изменению и уточнению уже имеющихся представлений и ценностей.
Сфера компетенции судебной власти не безгранична
Компетенцию судебной ветви власти составляет отправление правосудия в порядке конституционного, гражданского, уголовного, арбитражного и административного судопроизводства (глава 7 Конституции РФ) с целью разрешения споров и защиты частных и публичных интересов.
При отправлении правосудия суды не вправе вмешиваться в сферу компетенции других ветвей власти, поскольку каждая ветвь власти самостоятельна и независима от другой. Так, в частности, суды правомерно отказывали в удовлетворении таких требований, как:
■ требование коммерческой организации обязать Департамент имущества г. Москвы принять распорядительный акт (распоряжение) о передаче имущества, поскольку суду не предоставлено право принимать решения, обязывающие исполнительные органы власти принимать решения по предметам ведения этих органов (постановление ФАС Московского округа от 25.09.2008 № КГ-А40/8830-08 по делу № А40-1827/08-28-15), при этом истец не лишен возможности разрешить спор о праве с органом власти, выбрав должный способ защиты;
■ требование председателя и депутатов Думы Приморского края к заместителям председателя указанной Думы о признании недействительным их распоряжения о переносе заседания, поскольку законодательный орган власти субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организации своей деятельности, и вмешательство суда во внутреннюю деятельность этого органа власти по вопросам, связанным с определением даты и времени его заседаний, противоречит принципу разделения властей (Определение ВС РФ от 21.03.2000 № 56-Г00-5);
■ требование прокурора о признании незаконным бездействия местной администрации, связанного с непринятием нормативного правового акта, поскольку такое требование арбитражному суду не подведомственно (постановление ФАС Центрального округа от 19.02.2003 по делу № А14-7625/02/206/19);
■ требование прокурора обязать представительный орган муниципального образования привести в соответствие с действующим законодательством положения принятого им муниципального правового акта, поскольку действующее законодательство не содержит положений, позволяющих суду возложить на представительный орган местного самоуправления вышеуказанные обязанности (притом что требование о признании недействующими положений оспариваемого акта было удовлетворено) (решение Ломоносовского районного суда Ленинградской области от 02.08.2012 по делу № 2-779/2012);
■ требование гражданина о признании незаконным бездействия руководителя Комитета по законодательству ГД ФС РФ, связанного с оставлением без рассмотрения просьбы о толковании смысла текста п. «г» ч. 2 ст. 78 УИК РФ, поскольку суд не вправе в порядке гражданского судопроизводства давать оценку действиям или бездействию Парламента РФ, связанным с законотворческим процессом (апелляционное Определение Московского городского суда от 24.08.2012 по делу № 11-18467) и др.
Как видно из приведенных примеров, обращение в суд возможно в случае, когда права и обязанности, статус участников и иные элементы правоотношений уже законодательно определены, но бездействие соответствующих государственных или муниципальных органов создает препятствие в их реализации. Если же законодательное регулирование отсутствует, то требование о принятии правовых актов не подлежит удовлетворению, поскольку иное нарушало бы самостоятельность органа законодательной власти.
Так, в одном деле суд признал обоснованными требования прокурора, заявленные в защиту интересов неопределенного круга лиц, о признании незаконным бездействия администрации и возложении на нее обязанности поставить на кадастровый учет земельные участки, на которых расположены городские леса, а также оформить право собственности на них, организовать муниципальный контроль за ними и разработать лесохозяйственный регламент.
Суд указал на то, что невыполнение администрацией возложенных на нее обязанностей может привести к нарушению прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, при этом требования прокурора не ущемляют самостоятельность органов местного самоуправления, направлены на понуждение в судебном порядке исполнить возложенные на них законом обязанности и не могут рассматриваться как вмешательство в исключительную компетенцию органов местного самоуправления (Определение ВС РФ от 06.11.2013 № 83-КГпр13-8).
В другом деле суд применительно к вопросам публичной защиты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук отметил, что решения диссертационных советов о присуждении ученых степеней по результатам публичной защиты диссертации могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции по общему правилу о подсудности в порядке главы 25 ГПК РФ. При этом суд не вправе проверять обоснованность принятого советом решения, проверке подлежит только процедура его принятия (Обзор судебной практики ВС РФ за IV квартал 2010 г., ответ на первый вопрос, возникающий из публичных правоотношений). Из приведенного примера видно, что суд не вдается в обсуждение самой диссертации и не дает ей оценки, поскольку он не вправе этого делать — данные вопросы решает ВАК Министерства образования и науки РФ.
Распространяется ли неприкосновенность Президента РФ на его Администрацию?
В судебной практике сложился и широко применяется подход, согласно которому не допускается обжалование в суде в порядке гражданского судопроизводства действий (бездействия) Президента РФ, а также подчиненной ему Администрации и ее должностных лиц. Обосновывается данный подход следующим.
В установленном Конституцией РФ порядке Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п. 2 ст. 80 Конституции РФ). Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ), и поэтому он не может быть привлечен к любой установленной федеральным законом ответственности, в том числе и к гражданско-правовой.
В этой связи и обжалование в судебном порядке действий государственных органов и их должностных лиц, находящихся в непосредственном подчинении Президенту РФ, а также предъявление исков к данным государственным органам, их должностным лицам на практике означает прямое либо косвенное вмешательство в конституционно-правовую и иную деятельность Президента России как главы государства, обладающего неприкосновенностью и осуществляющего верховную государственную власть в РФ. А это недопустимо и нарушает основы конституционного строя РФ и принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ (апелляционное Определение Белгородского областного суда от 20.08.2013 по делу № 33-2834).
Кроме того, по мнению судов, не допускается обжалование в порядке гражданского судопроизводства действий должностных лиц Администрации Президента РФ, поскольку «руководство Администрацией Президента РФ осуществляет Президент РФ в соответствии с Положением об Администрации Президента РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 06.04.2004 № 490, который обладает неприкосновенностью». Администрация Президента РФ обеспечивает его деятельность и контроль за исполнением его решений, поэтому действия (бездействие) ее сотрудников обжаловать нельзя. Такую позицию можно, в частности, увидеть в апелляционных определениях Красноярского краевого суда от 31.07.2013 по делу № 33-7160/2013, Московского городского суда от 06.08.2013 по делу № 11-25231, Санкт-Петербургского городского суда от 11.12.2013 по делу № 33-19483/2013 и др.).
Исключение составляет разве что только Оренбургский областной суд, который в кассационном Определении от 11.05.2011 по делу № 33-2994/2011 в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия Президента РФ отказал по мотиву того, что бездействия допущено не было и на свое обращение истец получил ответ.
Позиция судов относительно невозможности оспаривания действий Президента РФ имеет под собой вполне объективные основания. Исходя из занимаемого Президентом РФ места в системе органов государственной власти, а также его конституционного статуса, Конституция РФ закрепляет неприкосновенность Президента РФ, а также другие правовые средства, которые обеспечивают свободное и ответственное осуществление Президентом РФ принадлежащих ему конституционных полномочий и непрерывность функционирования института главы государства (постановление Конституционного суда РФ от 11.07.2000 № 12-П).
Неприкосновенность является не личной привилегией, а особенностью высокого конституционно-правового статуса Президента РФ, которая гарантирует ему иммунитет в том числе от судебного разбирательства, поэтому его решения, действия (бездействие) действительно не могут быть обжалованы в порядке гражданского судопроизводства.
Однако иным образом обстоит дело в случае, когда дело касается должностных лиц Администрации Президента РФ. Их решения, действия или бездействие могут быть обжалованы в порядке гражданского судопроизводства, поскольку гарантии неприкосновенности в отношении них не распространяются.
Отметим далее, что порядок и вопросы компетенции Администрации Президента РФ и ее должностных лиц определены действующим законодательством РФ, право граждан на подачу запросов регламентировано Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», поэтому при отступлении от установленных правил заинтересованные граждане или организации, считающие свои права и законные интересы нарушенными, вправе обратиться в суд за судебной защитой. Иной подход необоснованно расширяет перечень лиц, обладающих неприкосновенностью, что Конституцией РФ не предусмотрено и ведет к умалению права на судебную защиту, что недопустимо.
В заключение отметим, что, помимо недопущения вмешательства судов в сферу компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти, необходимо иметь в виду, что никакие действия (бездействие) судей, судебных органов и органов судейского сообщества, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом, не могут быть предметом самостоятельного судебного разбирательства в порядке гражданского судопроизводства.
Иное означало бы незаконное вмешательство судьи в профессиональную деятельность своих коллег, нарушение принципа независимости судей, их неприкосновенности и подчинения только закону (апелляционное Определение Волгоградского областного суда от 17.01.2014 № 33-470/2014, кассационное Определение Московского городского суда от 29.10.2013 по делу № 4г/2-10267/13).
Наглядной иллюстрацией к приведенному высказыванию может служить Определение Московского городского суда от 25.11.2013 № 4г-11257/13. Так, в суд обратилась гражданка с требованием к судье одного из районных судов города Москвы, а также к этому суду в целом с требованием об оспаривании их действий (бездействия), обязании совершить определенные действия, ссылаясь на нарушение своих прав.
При рассмотрении дела судьи пришли к выводу, что заявленные требования в силу действующего законодательства не могут быть предметом самостоятельного рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства. Оспариванию подлежат судебные акты, но возможность предъявления исковых требований к судебным органам федеральным законом не предусмотрена.