Принятый 11 ноября Государственной Думой РФ в первом чтении законопроект № 612926-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (в части изменения системы бюджетного устройства на муниципальном уровне) приговаривает российские села к скорому вымиранию.
В целом предлагаемые коррективы вводят межбюджетные отношения в рамки последних изменений в законодательстве о местной власти. В частности, из-за сокращения полномочий сельских администраций и создания внутригородских муниципальных образований в городах с районным делением. Все бы хорошо, если бы не дыры в бюджетах сельских поселений.
Поселения поделят на городские и сельские
Согласно новациям поселенческие бюджеты будут делиться на городские и сельские. Статью 61 БК РФ предлагается назвать «Налоговые доходы бюджетов городских поселений» и ввести ст. 61.5 «Налоговые доходы сельских поселений». Попутно исправляется неточность в названии ст. 61.1, в которое добавляется пропущенное слово «бюджетов». Теперь она будет называться «Налоговые доходы бюджетов муниципальных районов».
Напомним, что сокращение числа вопросов местного значения поселений было осуществлено весной Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“». Тогда практики и эксперты муниципального управления признали это своевременным и нужным шагом, поскольку все ратовали за избавление местных администраций от несвойственных им функций, к примеру, «осуществления мер по противодействию коррупции в границах поселения». Но никто и не подозревал, что ожидавшиеся вслед за этим корректировки в бюджетном законодательстве окажутся столь радикальными.
Согласно расчетам Министерства финансов, представленным в финансово-экономическом обосновании законопроекта об изменениях в Бюджетный кодекс, 45% бюджетных расходов сельских поселений, связанных с решением вопросов местного значения поселений, перейдут на уровень муниципальных районов. В абсолютных числах это 90,7 млрд руб. В 2013-м финансовом году суммарный расход 18 500 поселенческих бюджетов составил 201,9 млрд руб. Отнимаем 91 млрд и получаем остающийся объем расходных обязательств сельских бюджетов перед населением 153 100 населенных пунктов на предстоящий год. Изменения в Бюджетный кодекс должны вступить в силу с началом нового финансового года.
С 2015 г. на уровень муниципального района могут перейти наиболее затратные вопросы местного значения сельского поселения — дорожная деятельность, организация электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения населения, утверждает Минфин России. В связи с этим ведомство предлагает сбалансировать бюджеты муниципальных районов путем перераспределения отдельных налоговых и неналоговых доходов с уровня сельского поселения на уровень муниципального района. А именно:
- от налога на доходы физических лиц (НДФЛ) — по нормативу 8%;
- от единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН) — по нормативу 20%;
- от доходов, полученных при передаче в аренду или продаже земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в границах сельских поселений, — в полном объеме (100%).
То, что остается в поселенческих бюджетах, представлено в таблицах.
По расчетам Минфина России, в текущем году 8% от НДФЛ составят 20,1 млрд руб., 20% от ЕСХН — 0,5 млрд руб., выручка от аренды и продажи земельных участков — 10,2 млрд руб.
Тощие поселенческие бюджеты станут еще тоньше. Даже госпошлина за разрешение проезда по поселению тяжелого автотранспорта или за перевозку опасных грузов, зачисляемая в местный бюджет в полном объеме, «сохранится только в случае отнесения дорожной деятельности сельского поселения к вопросу местного значения», по видению Минфина России. А согласно последней редакции закона о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) в компетенцию сельских администраций не входит «дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения».
Станут ли тучнее районные бюджеты?
Возможно, с высоты федерального финансового ведомства бюджеты муниципальных районов станут более сбалансированными, но с позиций распорядителей местными финансами перераспределение денежных потоков не сделает районные бюджеты достаточными для исполнения собственных и поселенческих обязательств перед населением. К тому же Минфин России убежден, что доходы в консолидированных бюджетах муниципальных районов останутся без изменений. Иначе быть не может — у одних отняли, другим передали, а в целом все по-прежнему в консолидированном бюджете района. И в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ не приведет к увеличению расходов , утверждают в Министерстве финансов.
Уже в текущем году из-за того, что дорожная деятельность на территории сельских поселений отнесена к полномочиям муниципального района, все муниципальные районы страны получат в общей сумме 11,7 млрд руб. от зачисления из региональных бюджетов по нормативу 10% от поступлений от акцизов на бензин, дизельное топливо, моторные масла, производимые в России. Эта сумма раньше уходила в поселенческие бюджеты. Теперь, в каком селе нужен асфальт, а в каком обойдутся без твердого покрытия дорог, будут решать районные власти. Как и то, нужно ли в поселении проводить водопровод или копать колодец, обеспечивать жителей деревень газом и электричеством или нет. Поселенческий орган местного самоуправления остается в шаговой доступности, но без финансового обеспечения.
А «базовая идея реформы как раз и состоит в том, чтобы сделать эффективным, дееспособным именно низовой уровень местного самоуправления», говорил Президент РФ Владимир Путин 26 мая в Иваново на заседании Совета по развитию местного самоуправления. Это, по его словам, значит, что надо четко определить, за что отвечает муниципалитет «и за счет каких финансовых источников будут исполнять свои полномочия наши коллеги в муниципалитетах».
По видению главного финансового ведомства страны, дополнительные расходы районных бюджетов в связи с передачей районам поселенческих полномочий можно обеспечить «за счет сокращения бюджетам сельских поселений объемов финансовой поддержки из регионального и (или) районного бюджетов, предоставляемой в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности сельских поселений». В сумме это 44,5 млрд руб. Предлагается еще отменить единые или дополнительные нормативы отчислений от налогов и сборов в бюджеты сельских поселений, установленных региональными законами и решениями районных депутатов. Это 6,9 млрд руб. Еще 18,3 млрд руб. может дать предлагаемое Минфином России «сокращение межбюджетных трансфертов бюджетам сельских поселений в форме субсидий (за исключением субсидий из федерального бюджета)».
Между тем ропот местных органов публичной власти становится громче и начинает обретать организованный характер. Так, Ассоциация сельских муниципальных образований и городских поселений Челябинской области направила в Комитет Госдумы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления письмо с несогласием предлагаемых новаций в бюджетном законодательстве. По мнению южноуральцев, законопроект № 612926-6 «ухудшает финансовое положение низового уровня местного самоуправления, ослабляет, делает неэффективным и фактически недееспособным местное самоуправление в сельских поселениях».