В странах ЕС, начиная с 80-х гг. прошлого века, предпринимаются серьезные шаги по масштабной децентрализации публичных задач на государственном, региональном и местном уровнях. И этот процесс далеко не закончен, рассказывает Хельмут Волльманн, профессор-эмеритус (заслуженный профессор) университета имени Гумбольдта в Берлине.
В последние годы в Евросоюзе проводятся реформы, направленные на дальнейшее перераспределение государственных полномочий в уже децентрализованных странах.
Принцип коннексии закреплен Конституцией
Примером продолжающихся перемен в публичном управлении может служить Германия, в которой федеральная земля Баден-Вюртемберг (регион по российскому административно-территориальному устройству) передала на местный уровень большую часть задач, осуществлявшихся органами государственной власти. Таким образом, государственное управление, в том числе решение организационных и кадровых вопросов, ушло на муниципальный уровень. Аналогичные действия наблюдаются в Испании, Италии, Франции. В результате в Испании и Италии сформировались квазифедеральные структуры управления.
В Германии сейчас различают две компетенции муниципалитетов: реальные полномочия и переданные полномочия.
К реальной компетенции местных властей относится предоставление населению инфраструктурных и социальных услуг, а именно:
- водоснабжение и водоотведение;
- вывоз твердых бытовых отходов;
- общественный транспорт;
- электроснабжение.
К переданной компетенции относятся делегированные государством полномочия. Например, выдача разрешений на строительство, охрана окружающей среды.
Все это связано с тем, что согласно Лиссабонскому договору, вступившему в силу 1 декабря 2009 г., впервые в европейском праве открыто признано местное самоуправление и закреплена специальным протоколом широкая самостоятельность муниципалитетов при принятии управленческих решений.
В Германии по требованию местных властей в рамках конституционной реформы 2006 г. в Основном законе появилась ст. 104а. Согласно ее нормам государство может наделять муниципалитеты новыми задачами (полномочиями, компетенциями) только с одновременным выделением соответствующих финансовых средств (принцип коннексии).
Конституциями многих европейских стран за муниципалитетами закреплено право защиты в судах соблюдения принципов местного самоуправления. В Основном законе ФРГ и конституциях федеральных земель города и поселения могут опротестовать ущемление прав местной власти в Конституционном суде Германии.
О реальных результатах процесса децентрализации публичного управления в разных странах можно судить по соотношению числа чиновников (бюджетных служащих). В Швеции, например, доля государственных служащих в общей численности чиновников составляет 17%. По данным компании Dexia, опубликованным в 2008 г., 83% управленческого аппарата в этой скандинавской стране сосредоточено на муниципальном уровне. В Великобритании — 56%, в Германии — 35%. Но в ФРГ наибольшая доля чиновников приходится на уровень федеральных земель — 53% от общего числа бюджетных служащих. Наиболее высок уровень государственных служащих в Италии — 54,7%, доля муниципальных служащих — 13,6%. Но в Италии 20,3% служащих в публичном управлении относятся к особенному режиму управления — Национальной медицинской службе. В Великобритании в системе национального здравоохранения занято 26% служащих, во Франции в публичных больницах — 19% всех бюджетных служащих в стране.
Сведения Dexia актуальны и сегодня, поскольку существенных структурных перемен в публичном управлении за годы после последнего измерения компетенций и финансовых ресурсов не произошло. Изменения возможны в пределах статистической погрешности в силу перемен в макроэкономике и макрофинансах.
Финансов европейским муниципалитетам тоже не хватает
Вопреки положениям Европейской хартии местного самоуправления муниципалитеты во всех европейских странах испытывают финансовые трудности. Особенно высока зависимость местных бюджетов от государственных субвенций и дотаций в южных странах — Греции, Испании, Португалии, Италии.
Большую угрозу для муниципальных финансов в большинстве европейских стран представляет склонность (и готовность!) национальных правительств снижать нагрузку на государственный бюджет посредством обременительной для муниципалитетов передачи полномочий на местный уровень, ничуть не заботясь об обеспечении делегирования компетенций соответствующими финансовыми ресурсами.
Так что это не только российская практика публичного управления, о чем говорили слушатели во время моих публичных лекций в начале лета в Омске, Новосибирске, Красноярске и Иркутске. Хотя, конечно, ситуация в европейских муниципалитетах намного лучше, чем в российских, поскольку в некоторых из них доля дотаций из вышестоящих бюджетов достигает 90%. Не буду повторять читателям делового российского еженедельника то, о чем он пишет в выпусках «Муниципального форума», но для сравнения представляю таблицу о доле собственных налоговых доходов в муниципалитетах отдельных стран Европы. Как говорят русские, смотри и соображай.
Соответственно доходам выглядит доля муниципальных расходов на фоне всех публичных расходов. В Швеции это — 27,1%, в Испании — 12%, в Германии — 11,7%.
В расчете на одного жителя муниципальные расходы в Швеции составляют 4923 евро, в Италии — 1000 евро, в ФРГ — 1498 евро.
Если посмотреть на структуру бюджетных расходов, то доля муниципалитетов Германии в социальных обязательствах государства перед населением составляет 26,4%, федеральных земель — 11,1%. В Испании эта строка бюджетных расходов выглядит так: муниципалитеты — 8,3%, регионы — 5,2%. Примерно в одинаковой пропорции в этих странах выглядят расходы по бюджетной строке «Культура, отдых»: муниципалитеты в Германии — 11,3%, в Испании — 10,9%, регионы в ФРГ — 2,2%, в Испании — 3,2%. Сфера образования в обеих странах — компетенция региональных властей, а вот здравоохранение — сфера государственных обязательств. Но в Испании 35% расходов на медицину приходится на уровень регионов, тогда как в Германии — только 1,5%.
Тем не менее и в Европе, и в России актуальны положения ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления о том, что:
- органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
- по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна постоянно пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;
- предоставление органам местного самоуправления субсидий по возможности не должно предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.
Доходы муниципалитетов в отдельных странах ЕС, %
|
Страна |
Доля собственных налогов от всех налоговых доходов |
Доля государственных дотаций |
|
Швеция |
68,5 |
21,6 |
|
Франция |
52,0 |
31,5 |
|
Италия |
34,2 |
33,7 |
|
Испания |
30,0 |
36,2 |
|
Германия |
27,0 |
31,9 |
|
Великобритания |
15,4 |
48,2 |
|
ИСТОЧНИК: Dexia, 2008 г. | ||
К сведению
Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.
Европейская хартия местного самоуправления.
Принята Советом Европы в 1985 г.
Ратифицирована Российской Федерацией в 1998 г.