Установленный Владимиром Путиным срок принятия региональных законов об оптимальных моделях местного самоуправления на территориях истек 27 ноября 2014 г., но в большей части субъектов Федерации органы государственной власти продолжают работать над исполнением президентского поручения. Такое сообщение сделал в Комитете гражданских инициатив и Европейском клубе экспертов местного самоуправления председатель Экспертного совета Союза российских городов, кандидат юридических наук Андрей Максимов в конце декабря.
Напомним, В. Путин дал полугодовой срок губернаторам для принятия региональных нормативно-правовых актов по модернизации местного самоуправления в регионах 26 мая 2014 г. в Иванове, на заседании Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, на котором обсуждались вопросы реализации новых норм законодательства о муниципальном управлении.
Вариативность как путь от унификации
Шестимесячный срок с учетом отпускного летнего периода оказался очень сжатым. Не всем регионам удалось уложиться к 27 ноября. По базе данных «Консультант+» и сайтам региональных парламентов, только в 38 субъектах РФ приняты новые законы или обновлены действующие. Это меньше половины российских регионов, даже если исключить из общего числа города федерального значения с собственной моделью местного самоуправления — Москву, Санкт-Петербург и Севастополь.
Предварительный анализ принятых регионами нормативно-правовых документов по оптимизации моделей местного самоуправления позволяет сделать сводную информацию о наметившихся тенденциях в осуществлении муниципальной реформы за восемь месяцев, прошедших после совещания в Иванове.
Об одном таком тренде можно судить по представленной здесь таблице. Практически в половине обновленных региональных законов зафиксирован возврат полномочий органам местного самоуправления сельских поселений.
Также напомним, что федеральный закон о внесении изменений в законы о местном самоуправлении и о законодательных и исполнительных органах государственной власти в субъектах РФ (от 27.05.2014 № 136-ФЗ) сократил сферу компетенций сельских поселений до 13 вопросов местного значения. Тем не менее в 18 регионах сельским администрациям вернули обязанность организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения. Это оправданно, поскольку кладбища локализованы в конкретных населенных пунктах. Соответственно, ареал действия муниципальных унитарных предприятий или частных фирм, занимающихся оказанием населению услуг, ограничен пределами поселения, в редких случаях — двух-трех малонаселенных пунктов.
Во многих регионах посчитали целесообразным вернуть сельским администрациям решение вопросов по содержанию дорог в населенных пунктах и организации в них транспортного обслуживания населения.
В символический топ-3 возврата полномочий вошли в той или иной части вопросы электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, что тоже оправданно. Сложно обеспечивать нормальное коммунальное обслуживание в городах и селах, находясь в районном центре. Особенно на просторах за Уралом.
Аналитики обращают внимание на то, что районные власти отказываются в пользу сельских муниципий от такой функции, как обеспечение жильем и служебным помещением участковых инспекторов полиции. Эксперты полагают, что этот тренд говорит в пользу продвигаемой Комитетом гражданских инициатив идеи о создании на местах муниципальной полиции.
Вторая тенденция в перераспределении полномочий тоже представлена в таблице. Это — отъем из муниципального ведения на уровень региональной государственной власти вопросов местного значения городских округов, городских и сельских поселений, касающихся:
- планирования застройки;
- территориального зонирования земель;
- установления правил землепользования и застройки территорий;
- изъятия земельных участков для муниципальных нужд, в том числе выкупа;
- осуществления земельного контроля;
- ведения кадастра землеустроительной и градостроительной документации.
Важно подчеркнуть, что не все, что принято, бесспорно. Как всегда, практика покажет, что приемлемо, а от чего стоит отказаться.
Положительный момент складывающейся вариативности видится в том, что начинает реально учитываться местная специфика. В результате мы отходим от той избыточной унификации, которая присутствовала в нашем законодательстве о местном самоуправлении.
Модель с сити-менеджером становится предпочтительнее
Перераспределение полномочий не сопровождалось корректировкой финансовых потоков, поскольку все проходило при уже сформированных или при еще формируемых бюджетах. Поэтому в июне было принято дополнение в закон № 136-ФЗ, по которому органам местного самоуправления дали возможность до 1 января 2015 г. решать вопросы местного значения в редакции закона о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) до 27 мая 2014 г. А потом стало не до «ремонта» межбюджетных отношений из-за изменившихся не в лучшую сторону экономических и финансовых условий.
Мы продолжим мониторинг изменений муниципального законодательства на уровне регионов. В том числе с учетом экономических изменений.
А пока мы не видим жесткой закономерности в выборе модели управления. Когда, скажем, экономически успешный субъект выбирает одну модель, отсталый — другую. Или регион с низкой плотностью населения придерживается своего варианта, а с высокой плотностью — другого. Также не заметно географических привязок. Например, только в Благовещенске отказались от модели управления с сити-менеджером и вернулись к прямым выборам мэра.
В подавляющем большинстве 38 субъектов Федерации, обновивших свое законодательство в сфере местного самоуправления, переходят к модели нанимаемых сити-менеджеров, то есть отказываются от прямых выборов градоначальников. Причем в 14 регионах норма о назначаемых главах местных администраций закреплена для всех муниципальных образований, а не только для городских округов и городских поселений. В девяти регионах поступили вариативно. То есть модель сити-менеджера установили для одних муниципальных образований, а другим оставили выборность глав муниципалитетов. В Московской и Свердловской областях для каждого муниципального образования установили индивидуальную модель управления. В Курганской области подобный эксклюзив предусмотрен только для городов Кургана и Шадринска, а в Калининградской области — только для областного центра.
В Республике Бурятия, Воронежской области и Ханты-Мансийском автономном округе пошли иным путем. Там право установления модели управления делегировали самим муниципалитетам. В этих субъектах Федерации нет специальных норм и требований регионального уровня к модели муниципального управления.
Таким образом, модель сити-менеджера становится преобладающей. Если раньше она была в явном меньшинстве в российских муниципалитетах, то с принятием новых региональных законов по оптимизации местного самоуправления, скорее всего, она станет наиболее распространенной.