20 марта 2015 г. пройдет V Всероссийский форум саморегулируемых организаций. Такой способ управления профессиональной и предпринимательской деятельностью, как саморегулирование, в мире используется давно. В России он только проходит стадию становления и применяется лишь в некоторых отраслях. Для его успешного развития и эффективного функционирования необходимы постоянный обмен опытом между саморегулируемыми организациями, отслеживание тенденций их развития, транслирование лучших практик саморегулирования, а также принятие мер по противодействию негативным тенденциям. В ходе форума планируется обсуждение ряда предложений, требующих анализа и реализации при подготовке законодательных инициатив. Президент РСПП Александр Шохин уверен, что открытая дискуссия, обсуждение проблем и обмен опытом между представителями СРО и органами власти будут способствовать динамичному развитию саморегулирования в нашей стране. Сегодня А. Шохин открывает дискуссию о СРО на страницах «ЭЖ».
Одной из наиболее эффективных форм снижения административных барьеров для бизнеса является введение саморегулирования.
В отличие от большинства развитых стран, где саморегулирование складывалось естественным путем столетиями, в нашей стране за советский период его традиции были утрачены и возрождаются фактически с нуля.
Во многих областях экономической деятельности саморегулирование вводится путем законодательного закрепления. Это неизбежно в наших условиях, но требует постоянной настройки правовой регламентации деятельности саморегулируемых организаций (далее — СРО).
Более чем десятилетний опыт саморегулирования в России позволяет утверждать, что это явление в нашей стране состоялось и можно подвести некоторые итоги его становления, обозначить общие проблемы и определить направления совершенствования правового регулирования.
Базовый закон о СРО устанавливает лишь общие требования к саморегулированию. Фактическое наполнение саморегулирования и передача государственных функций СРО осуществляется с помощью корректировки отраслевых законов.
Такой подход привел к тому, что в различных отраслях саморегулирование развивается неодинаково и имеет существенную специфику. В некоторых оно существует давно (например, в арбитражном управлении с 2002 г.), где-то процесс становления (например, в медицине).
Темпы развития саморегулирования, по нашему мнению, недостаточны. И причины этого не только в несовершенстве законодательства, но и в нежелании отдельных органов власти передавать свои функции на уровень саморегулирования.
В этой связи в 2014 г. Минэкономразвития России был подготовлен новый проект Концепции совершенствования механизмов саморегулирования (далее — проект Концепции), который был в целом одобрен на заседании Правительства РФ в январе этого года. В настоящее время Минэкономразвития России с участием РСПП дорабатывает проект Концепции для внесения в Правительство РФ.
В этой Концепции правильно отмечены проблемы саморегулирования: низкая универсальность базового закона о саморегулировании, отсутствие регулирования национальных объединений СРО, слабое развитие стандартизации в системе СРО и др.
Безусловно, основным направлением работы на ближайшее время должно стать законодательное закрепление общегосударственной модели СРО и исключение необоснованных отраслевых требований к СРО. Также заслуживает поддержки предусмотренная Концепцией трехуровневая модель саморегулирования.
Возложение на СРО контрольных функций при реализации Концепции не должно сопровождаться сохранением аналогичных функций госорганов, в том числе в форме административных разбирательств в соответствии с КоАП РФ.
Заслуживает поддержки и развитие добровольного саморегулирования. В проекте Концепции правильно подчеркнуто, что существующие сегодня отраслевые бизнес-объединения не заинтересованы становиться СРО, принимая на себя дополнительную ответственность перед потребителями. Причина этого не только в слабом развитии «репутационных механизмов» и «инертности общественного сознания», как сказано в проекте Концепции, а прежде всего в отсутствии установленных законом стимулов для предпринимателей к объединению в СРО. Целесообразно более четко закрепить такие стимулы (например, наделение процессуальными правами при рассмотрении дел об административных правонарушениях, передача добровольным СРО функций государственного контроля).
Требуют дополнительной проработки порядок и критерии передачи государственных функций СРО. Она не должна осуществляться руководителем государственного органа по своему усмотрению. Это может повлечь риски монополизации саморегулирования «близкими к руководителю ведомства» СРО и фактического управления ими со стороны государства.
Многие недостатки саморегулирования связаны с проблемами в конкретных отраслях (например, заниженные требования к количеству членов СРО приводят к существованию СРО, не способных обеспечить высокий уровень реализации своих функций, низкие требования к размеру компенсационного фонда приводят к отсутствию заинтересованности привлекать СРО к субсидиарной ответственности). Поэтому одновременно с подготовкой поправок в базовый закон важно проанализировать эффективность установленных требований к саморегулированию в конкретных отраслях, а также подготовить изменения в отраслевые законы.
Принимая во внимание тот факт, что реализация Концепции затронет различные сферы экономической деятельности и компетенцию многих госорганов, необходимо особое внимание обратить на механизм обеспечения единства требований к СРО. Вряд ли сейчас уместно ставить вопрос о специальной службе по развитию саморегулирования, но эту работу необходимо координировать. Можно рассмотреть вопрос о разработке дорожной карты, в которой зафиксировать условия и сроки передачи СРО функций государственных органов в различных отраслях.
В свете недавних событий, связанных с лишением лицензий ряда банков, в которых были размещены средства компенсационного фонда строительных СРО, довольно остро проявилась проблема сохранения средств данного фонда. Потеря компенсационного фонда грозит не только ликвидацией СРО, но и невозможностью компенсировать ущерб потребителям услуг членов СРО. В этой связи необходимо внести изменения в законодательство, гарантирующие сохранность средств компенсационных фондов.
Среди других направлений совершенствования правового регулирования, в частности, можно выделить:
- разграничение прав и обязанностей государственных органов, СРО и их национальных объединений в сфере регулирования соответствующей деятельности;
- установление требований к порядку подготовки, содержанию и утверждению стандартов профессиональной и предпринимательской деятельности;
- уточнение направлений и порядка инвестирования средств компенсационного фонда и процедуры его пополнения;
- повышение в некоторых сферах деятельности требований к минимальному размеру компенсационных фондов СРО.
Мнения членов Комитета гражданских инициатив
Игорь Юргенс, вице-президент РСПП, член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека
Безусловно, внедрение в России саморегулирования — это столбовая дорога. Каждый предприниматель и их объединения должны нести часть ответственности, сняв с государства нагрузку по регулированию бизнеса. Однако уровень соответствия этим ожиданиям у каждого общества разный. Закон о саморегулируемых организациях, принятый в 2007 г., и поправки в него, которые в настоящий момент обсуждаются профильными ведомствами, немного опережают события в нашей стране.
В некоторых отраслях саморегуляции коррупция перешла на уровень СРО, не уменьшив нагрузку на бизнес. При том, что институт саморегулирования задумывался, в частности, как способ борьбы с коррупционными проявлениями со стороны государства. Это только частное проявление. Говорю это для того, чтобы подчеркнуть, что степень готовности нашей предпринимательской среды и госрегулирования вызывает вопросы.
Насколько нужно торопиться, особенно в настоящий момент, когда мы переживаем санкционный режим, структурные проблемы, понятные серьезные трудности с бюджетом, — под большим вопросом.
Евгений Ясин, научный руководитель НИУ ВШЭ
Развитие СРО, которые выполняют функции, навязанные государством, — это шаг назад. Потому что всякое государственное регулирование уже сейчас избыточно. Если мы говорим о том, что готовы создать модель, которая осуществляет подъем экономики, то СРО, которые действуют самостоятельно в своих секторах, — развитие в правильном направлении.
СРО — это, с одной стороны, организации, которые выполняют функции для своих членов, с другой — предпринимательские группы, которые выполняют функции в гражданском обществе, в его экономической части.
Андрей Нечаев, советник президента банка «Российская финансовая корпорация», профессор
Внедрять саморегулирование в России нужно, более того, этому институту необходимо передавать ряд регулятивных функций госорганов. Другое дело, что в деятельности СРО есть проблемы, наиболее ярко они проявились в строительстве, где действовали фактически не СРО, а их имитация: люди создавали якобы СРО, продавали членство, а реальной деятельности по координации, контролю, обучению не вели. Клиенты должны обращать внимание на то, ли организация членом СРО. Это должно вызывать доверие. В практике не должно быть имитаций СРО. Как с этим бороться, честно говоря, готового рецепта не имею, наверно, усилением контроля, как это ни прискорбно, со стороны государственных органов, с другой стороны — эти явления могут быть издержками роста.
В целом СРО — важный институт гражданского общества, с одной стороны, и экономического развития — с другой.