Новый порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд: возможные способы защиты

Недостаточное законодательное регулирование процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд подтолкнуло законодателя к его масштабной реформе. В результате с 1 апреля 2015 г. процедура изъятия изменится. Рассмотрим новый порядок изъятия, а также выделим основные наиболее вероятные способы защиты правообладателей на различных этапах процесса изъятия.

Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, разумеется, производится в исключительных случаях, и на первый взгляд оно не обращает на себя внимания в качестве каждодневного и для всех актуального. Однако в нашей стране недавно произошли события, которые сопровождались массовым изъятием недвижимости для публичных нужд (например, олимпийская стройка, расширение границ Моск­вы). В настоящий момент в судах находится большое количество судебных дел по спорам, связанным с изъятием земельных участков как у юридичес­ких, так и у физических лиц. В основном эти споры возникли из-за того, что изъятие производилось в достаточно крупных масштабах, а вот правоотношения по нему не были урегулированы на законодательном уровне в достаточном объеме. Всего несколько статей из Гражданского кодекса (ст. 278—283) и Земельного кодекса (ст. 49, 55, 57) преду­сматривали основные условия для изъятия недвижимости, но определенно регламентированная процедура изъятия земли отсутствовала. В связи с этим большинство проблемных вопросов решались правоприменительной практикой, что подтолкнуло законодателя на масштабную реформу порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В результате 1 апреля 2015 г. вступит в силу Федеральный закон от 31.12.2014 № 499-ФЗ (далее — Закон № 499-ФЗ), который проводит в жизнь комплексные изменения института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В Земельный кодекс введена отдельная глава VII.1, состоя­щая из девяти объемных статей, регулирующих порядок изъятия земельных участков.

Основные нововведения указанной главы:

• собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков объединены в одно общее определение — правообладатели земельных участков;
• отсутствие регистрации прав, координат характерных точек, пересечение границ и наличие споров о правах на недвижимое имущество не являются препятствиями для принятия решения об изъятии;
• появилась специальная процедура выявления правообладателей (ст. 56.5 ЗК РФ);
• после принятия решения об изъятии кадастровый учет земельных участков в связи с изъятием, образованием, уточнением границ осуществ­ляется без участия правообладателей;
• расчеты с лицами, чьи права или договоры прекращены или расторгнуты в связи с заключением соглашения об изъятии, осуществляет правообладатель, получивший возмещение;
• ст. 56.11 ЗК РФ позволяет правообладателю изымаемой недвижимости расторгнуть в одностороннем порядке договоры с третьими лицами, исполнение которых стало невозможно ввиду изъятия объекта.

Рассмотрим новый порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и выделим основные наиболее вероятные способы защиты правообладателей на различных этапах этой процедуры.

Основания изъятия могут быть установлены только федеральным законом

В связи с принятием Закона № 499-ФЗ основания изъятия земельных участков существенно не изменились, внесенная правка носит в основном редакционный характер.

По существу изменение внесено в п. 3 ст. 49 ЗК РФ. Так, если ранее основания для изъя­тия, не предусмотренные этой статьей, могли быть установлены законами субъектов РФ, то теперь Закон № 499-ФЗ позволяет делать это только на основании федерального закона.

В качестве примера можно привести п. 10 ст. 32 ЖК РФ, которым установлено не предусмотренное в ст. 49 ЗК РФ основание для изъятия: признание многоквартирного жилого дома аварийным и невыполнение собственниками помещений требования о его сносе либо реконструкции.

Изъятие должно быть запланировано

В первую очередь отметим, что если предполагается изъятие земельного участка под размещение федерального объекта, то такой объект должен быть предусмотрен до­кумен­тами территориального планирования, то есть генеральным планом, который подлежит официальному опубликованию, и в нем должны содержаться сведения о планируемом размещении объектов федерального, регионального и муниципального значения (ст. 56.3 ЗК РФ, п. 4 ст. 9 ГрК РФ).

Конкретные зоны планируемого размещения объектов утверждаются в проекте планировки территории (далее — ППТ) на основании генерального плана и Правил землепользования и застройки (п. 10 ст. 45 ГрК РФ). Важно, что при отсутствии решения об изъятии земельного участка в течение трех лет проект планировки территории в части границ зон планируемого размещения перестает действовать (п. 12.6 ст. 45 ГрК РФ).

Указанные выше до­кумен­ты подлежат опубликованию, то есть о предполагаемом изъя­тии земельного участка собственник может узнать уже на этой стадии, с помощью мониторинга общедоступного генерального плана и проекта планировки территории.

Вышеуказанные до­кумен­ты могут быть оспорены в соответствующей части по правилам оспаривания нормативных правовых актов. В соответствии с правилами главы 24 ГПК РФ срок для подачи заявления об оспаривании не ограничен. Более того, в п. 17 ст. 45 ГрК РФ прямо предусмотрено, что проект планировки территории может быть оспорен в суде.

Существует исключение из правил, а именно: включение объекта, планируемого к размещению, в до­кумен­ты территориального планирования и планировки территории распространяется не на все случаи изъятия.

Во-первых, есть случаи, когда принятие решения об изъятии должно быть обосновано другими до­кумен­тами (п. 2 ст. 56.3 ЗК РФ):

• решением о создании или расширении особо охраняемой природной территории;
• международным договором;
• лицензией на пользование ­нед­рами;
• решением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Во-вторых, не требуется включение объекта в до­кумен­ты территориального планирования при размещении линейных объектов, права на которые возникли до вступ­ления в силу Закона № 499-ФЗ (п. 4 ст. 26 данного Закона).

При отсутствии до­кумен­тов территориального планирования допускается также изъятие участков для размещения объектов в Новой Моск­ве (см. п. 2 ст. 7 Федерального закона от 05.04.2013 № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). В силу ст. 13 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» установлен приоритет вышеуказанного закона по отношению к Земельному кодексу по вопросам изъя­тия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Новый этап в изъятии — выявление правообладателей

Согласно новому порядку уполномоченный орган должен предпринять ряд мер по выявлению правообладателя объекта, сделать запросы и публикации о планируемом изъятии. В Земельном кодексе РФ установлен конкретный перечень информации, которая должна содержаться в таком сообщении (п. 6 ст. 56.5 ЗК РФ). Сообщение о планируемом изъятии должно быть сделано за 60 дней до принятия решения об изъятии.

Правообладатели, получив такое сообщение, подают заявления об учете их прав на недвижимость с приложением подтверждающих до­кумен­тов. В Законе № 499-ФЗ сказано, что если подтверждающие права до­кумен­ты не будут представлены либо их недостаточно для подтверждения прав заявителя, то уполномоченный орган должен будет уведомить об этом заявителя.

Если правообладатели вовсе не будут выявлены, то соответствующее публично-правовое образование обращается в суд с заявлением о признании права собственности за ним (п. 10 ст. 56.5 ЗК РФ).

Если правообладатель все же будет выявлен, он не вправе будет требовать возврата прав на объект, но может потребовать денежную компенсацию. Требовать компенсацию бывший правообладатель может от лица, которым были предоставлены земельные участки, в том числе от частных лиц, когда изъятие происходило по их ходатайству.

Выявление правообладателя является совершенно новым этапом изъятия недвижимости.

До принятия Закона № 499-ФЗ правообладатель недвижимости мог не объявляться в ходе процедуры изъятия, и публично-правовым образованиям приходилось оформлять права на объект как на бесхозяйное имущество. В таком случае правообладатель вмес­то предусмотренной новым порядком компенсации имел возможность взыскать убытки, причиненные изъятием. Это может иметь значение, в первую очередь, в части размера компенсации: как будет рассматриваться в судебной практике иск о предоставлении возмещения согласно п. 11 ст. 56.5 ЗК РФ — как разновидность иска об убытках либо в качестве самостоятельного способа защиты.

В любом случае правообладатель на этапе выявления собственника изымаемого земельного участка вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании решений (действий) уполномоченных органов в процессе выявления правообладателя (глава 25 ГПК РФ, глава 24 АПК РФ), с иском о признании права собственности на объект в случае, если уполномоченный орган откажет заявителю в учете прав на недвижимость, с иском о предоставлении возмещения не выявленным правообладателям в порядке п. 11 ст. 56.5 ЗК РФ.

Решение об изъятии и основания его оспаривания

Решение об изъятии земельного участка принимается по инициативе органа, уполномоченного на принятие такого решения, а также по ходатайству: ГУП; государственных учреждений, если изъятие осуществляется для размещения объекта, предусмотренного адресной инвестиционной программой; организаций (субъектов естественных монополий, организаций, уполномоченных органами власти на осуществ­ление деятельности, для нужд которой изымается недвижимость, недропользователей) об изъятии земельных участков, если для этого предполагается привлекать средства этих организаций.

Земельный кодекс РФ в новой редакции содержит подробные требования к такому ходатайству и порядок его рассмотрения (ст. 56.4 ЗК РФ).

Несоблюдение инициативы изъятия может быть использовано в суде при защите прав собственника изымаемого земельного участка.

Решение об изъятии земельного участка принимается уполномоченным органом соответствующего уровня влас­ти в соответствии со ст. 56.2 ЗК РФ. Требование к оформлению решения об изъятии установлены в п. 4, 5 ст. 56.6 ЗК РФ.

Важно отметить, что из ст. 279 ГК РФ исключена формулировка о том, что нужно регистрировать именно само решение об изъятии. То есть законодатель подтвердил, что государственной регистрации подлежит не акт органа местного самоуправления, а ограничение (обременение) прав собственника соответствующего объекта недвижимости, возникающее на основании решения об его изъятии (Определение ВАС РФ от 01.07.2011 № ВАС-8192/11 по делу № А41-8980/10).

Ранее в Земельном и Гражданском кодексах была предусмотрена только обязанность уведомить правообладателя. На практике часто возникал вопрос, с какого момента правообладатель считается уведомленным.

В новой редакции ЗК РФ данный вопрос получил решение. Правообладатель изымаемой недвижимости считается уведомленным о принятом решении об изъятии со дня получения копии решения об изъятии или со дня возврата отправителю заказного письма в соответствии с Федеральным законом от 17.07.99 № 176-ФЗ «О почтовой связи». В случае отсутствия сведений о почтовом адресе правообладателя изымаемой недвижимости он считается уведомленным в день отправления ему электронного письма. В случае отсутствия сведений о почтовом адресе и об адресе электронной почты правообладатель считается уведомленным со дня опубликования решения (п. 11 ст. 56.6 ЗК РФ).

В пункте 14 ст. 56.6 ЗК РФ прямо закреплено, что решение об изъятии может быть обжаловано в суд.

Основаниями для оспаривания могут служить:

• несоответствие цели изъятия;
• несоответствие решения генеральному плану (либо иным до­кумен­там территориального планирования), а также проекту планировки территории;
• наличие возможности размещения объекта, для которого изымается участок, без изъятия земельного участка;
• несоблюдение формальных требования к содержанию и оформлению решения об изъя­тии (ст. 56.6 ЗК РФ).

Правообладатель должен понимать, что не любое формальное нарушение может стать основанием для отмены решения об изъятии, а лишь то, которое нарушило или может нарушить его права и законные интересы.

Законность кадастровых процедур можно оспорить

После принятия решения об изъятии земельного участка уполномоченный орган либо подавшая ходатайство организация вне зависимости от согласия правообладателя принимают определенные меры в отношении изымаемой недвижимости, главные из них: кадастровый учет подлежащего изъятию земельного участка, в том числе внесение в Государственный кадастр недвижимости сведений о границах; проведение оценки изымаемых объектов и размера убытков для целей возмещения.

Право уполномоченного органа на осуществление необходимых действий по кадастровому учету в отношении земельного участка от имени правообладателей теперь прямо преду­смотрено в подп. 4 п. 1 ст. 56.7 ЗК РФ, а также в ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

Правообладатель вправе обжаловать законность проводимых кадастровых процедур в отношении земельного участка, в то же время надо учитывать, что согласно п. 4 ст. 56.7 ЗК РФ наличие спора о границах земельных участков, об образовании земельных участков не является препятствием для дальнейшей процедуры изъятия.

Заключение соглашения об изъятии и обязательность досудебных процедур

После проведения всех необходимых кадастровых работ происходит изъятие земельного участка путем заключения соглашения либо изъятия по суду. Следует обратить внимание на п. 7 ст. 56.9 ЗК РФ, согласно которому к соглашению применяются правила о купле-продаже либо мене. Следовательно, правообладатель может использовать способы защиты, которые предоставлены законодательством продавцу либо стороне договора мены.

Получив проект соглашения, правообладатель может его подписать, отказаться от подписания либо направить свои обоснованные предложения о размере возмещения. Если по истечении 90 дней соглашение не будет подписано, уполномоченный орган либо организация, инициировавшая процедуру изъятия, могут обратиться в суд с иском о принудительном изъятии.

Формулировка п. 9 и 10 ст. 56.10 ЗК РФ указывает на то, что вышеописанный порядок представляет собой обязательный досудебный порядок разрешения спора. Соответственно, если иск об изъятии будет подан с его нарушением, то согласно п. 2 ч. 1 ст. 148 АПК РФ он будет оставлен судом без рассмотрения.

Важно обратить внимание, что в прежней редакции ст. 63 ЗК РФ и ст. 279 ГК РФ предусматривалась необходимость уведомления правообладателя объекта за год до принудительного изъятия, и ранее этого срока объект не мог быть изъят без согласия на то правообладателя (при этом сокращенные сроки могли устанавливаться в специальных федеральных законах).

Законом № 499-ФЗ данные положения из Земельного кодекса исключены, иск об изъятии может быть подан не ранее 90 дней со дня получения правообладателем проекта соглашения об изъятии и не позднее трехлетнего срока действия решения об изъятии недвижимости.

Сначала деньги, потом переход права на изымаемый участок земли

Переход прав на изымаемый объект происходит только пос­ле получения правообладателем предварительного возмещения в денежной форме.

Федеральный закон от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» дополнен ст. 25.7 о порядке регистрации прав на объект недвижимости на основании изъятия для государственных и муниципальных нужд. Согласно ей:

• для регистрации перехода прав достаточно заявления уполномоченного органа, то есть правообладатель недвижимости для этого не нужен;
• до регистрации перехода прав регистрирующему органу должны быть представлены доказательства предоставления возмещения за изъятый объект, чем обеспечивается принцип предварительности возмещения;
• зарегистрированные обременения снимаются автоматичес­ки, то есть без специальных заявлений;
• в отличие от общего порядка регистрации нет необходимос­ти предварительно регистрировать объект на имя правообладателя перед регистрацией возникновения прав нового собственника на изымаемый объект.

Как указанный выше новый, достаточно регламентированный порядок изъятия земельных участков будет применяться на практике, покажут время и судебная практика, которая наверняка вызовет новые вопросы по порядку правоприменения новой процедуры.