Новые правила административного судопроизводства, не вступив в силу, уже вызывают вопросы

Федеральным законом от 08.03.2015 № 22-ФЗ с 15 сентября вводится в действие новый кодекс — Кодекс об административном судопроизводстве РФ. В рамках данного судопроизводства будут рассматриваться, в частности, дела об оспаривании актов органов публичной власти. Какие еще споры будут рассматриваться в судах общей юрисдикции в рамках новых правил? Есть ли особенности в подаче административных исков? Можно ли будет использовать современные технологии в процессе? Какие пробелы уже есть в Кодексе? Об этом и пойдет речь в материале.

В середине сентября 2015 г. вступит в силу за некоторыми изъя­тиями Кодекс административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ), который вводит новые правила рассмот­рения судами общей юрисдикции и Верховным судом РФ (кроме Судебной коллегии по экономическим спорам) дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Предмет регулирования и разграничение с иными видами судопроизводства

КАС РФ регулирует порядок рассмотрения двух больших групп споров, перечни которых не являются исчерпывающими.

К первой относятся дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных пуб­личных правоотношений. В их числе как традиционные споры из публичных правоотношений, сейчас прямо урегулированные главами 23—26.2 ГПК РФ (например, об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти), так и дела, необходимость рассмотрения которых по правилам производства из публичных правоотношений в настоящее время закреплена на уровне обязательных разъяснений (п. 5 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2). В частнос­ти, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, не относящихся к органам влас­ти и местного самоуправления, но наделенных властными полномочиями, решения которых носят обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены, а также некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (например, саморегулируемых организаций).

К первой группе также относятся дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости и дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение их судебных актов в разумный срок.

Вторую группу образуют дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к ним. К примеру, дела о приостановлении деятельнос­ти или ликвидации общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации (НКО), о запрете деятельности общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, об исключении сведений о НКО из ЕГРЮЛ, о прекращении деятельности СМИ.

Не подлежат рассмотрению, по правилам КАС РФ, дела, отнесенные к компетенции Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном порядке в ВС РФ (например, экономические споры), судах общей юрисдикции (например, об оспаривании решений, действий (бездействия), связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства). Положения КАС РФ также не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях и на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Дифференциация видов судопроизводства, конечно, позволяет учесть специфические особенности правоотношений. Однако в реальной жизни гражданские и публичные правоотношения нередко возникают и развиваются в тесной взаимосвязи, а значит, спорная ситуация может не исчерпываться теми или иными из них, что свидетельствует о целесообразности ее разрешения в рамках одного дела.

Например, решение органа власти о предоставлении земельного участка, принятое с нарушением закона, и заключенный на основании такого решения договор, очевидно, удобнее оспорить в рамках одного производства, включив соответствующие требования в одно заявление или инициировав объединение уже имеющихся отдельных дел в одно. При этом ничто не мешает при рассмот­рении такого дела применять различные процессуальные правила к каждому требованию исходя из природы правоотношения, на котором оно основано. Такой подход к совмещению различных процедур в рамках одного дела уже давно успешно применяется в судебной практике. Но с вступлением в силу КАС РФ его использование в судах общей юрисдикции станет невозможным.

Монополия профессиональных юристов

КАС РФ сделал шаг в сторону монополии профессиональных юристов: представитель участ­вующего в административном деле лица должен иметь высшее юридическое образование.

Основную массу таких дел граждане смогут вести самостоятельно. Но, например, по делам об оспаривании нормативных правовых актов в случае отсутствия у участвующего в деле гражданина высшего юридического образования участие профессионального представителя будет обязательным.

Административные дела организации смогут вести ее единоличный орган управления или уполномоченные ею лица, действующие в пределах полномочий, предоставленных им законодательством или учредительными до­кумен­тами, либо профессиональные представители. Интересы органов власти будут представлять их руководители либо профессиональные представители.

Особенности предъявления административного иска

Наряду с традиционными требованиями, предусмотренными сейчас в ГПК РФ и АПК РФ при рассмотрении дел из пуб­личных правоотношений, в административное исковое заявление можно будет включить требование об обязаннос­ти ответчика воздержаться от совершения определенных действий. Это будет способствовать эффективной защите нарушенных прав истцов, поскольку зачастую органы власти после принятия решения не в их пользу снова совершают действия, ущемляющие права заявителя. В этой связи в административном исковом заявлении могут содержаться сведения о причинах, которые могут повлечь за собой нарушение прав истца.

К числу новых реквизитов административного искового заявления относится дата внесения подписи истцом и (или) его представителем. Необходимо будет также указать сведения о высшем юридическом образовании при намерении лично вести дело, по которому обязательно участие профессионального представителя, и о таком образовании у представителя, приложив подтверждающие документы. В настоящее время ГПК РФ как по делам, рассмат­риваемым в порядке искового производства, так и по делам из пуб­личных правоотношений обязывает истца (заявителя) приложить к исковому заявлению (заявлению) его копии и копии приложенных к нему до­кумен­тов по числу лиц, участвующих в деле, а суд — направить эти копии другим участникам процесса. Нередко это приводит к поступлению материалов адресатам с опоз­данием, не позволяет им полноценно подготовиться к судебному процессу, либо материалы просто к ним не приходят. КАС РФ, так же как и АПК РФ, наделяет административного истца, не обладающего публичными полномочиями, вместо представления копий искового заявления и до­кумен­тов к нему в суд правом направить их другим участникам процесса заказным письмом с уведомлением о вручении или иным способом, позволяющим убедиться в их получении адресатом. А для властного субъекта теперь это станет обязанностью.

Коллективный иск

КАС РФ вводит институт коллективных (групповых) исков (вслед за АПК РФ). Граждане, являющиеся участниками публичных правоотношений, а также иные лица в случаях, указанных в законе, могут обратиться с коллективным административным иском в суд в защиту прав и законных интересов группы лиц. Такое обращение возможно при наличии следующих условий: многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение их требований в индивидуальном порядке и в порядке совместной подачи искового заявления; однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответст­вующих требований; наличие общего ответчика (соответчиков); использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.

В коллективном административном исковом заявлении должно быть указано лицо или несколько лиц, которым поручено ведение дела. Такие лица действуют без доверенности и пользуются правами и несут процессуальные обязанности административных истцов. Однако КАС РФ не урегулировал порядок их замены в случае отказа от иска либо возникновения иных обстоятельств, требую­щих поручения ведения дела иному лицу или лицам, в частности, при грубом нарушении этими лицами своих обязанностей или обнаружившейся неспособности к разум­ному ведению дела. До урегулирования этого вопроса непосредственно в Кодексе или путем принятия ВС РФ соответствующих разъяснений суды, скорее всего, будут вынуждены применять по аналогии положения ст. 225.12 АПК РФ, предусматривающие возможность прекращения судом полномочий лица, обратившегося с коллективным административным иском.

В случае обращения в суд еще одного лица с административным иском в индивидуальном порядке, требование по которому аналогично указанному в коллективном административном иске, уже находящемся в производстве, суд предложит ему присоединиться к нему. Если такое лицо откажется присоединиться, суд должен будет приостановить производство по его иску до принятия решения по коллективному иску.

Вместе с тем КАС РФ, в отличие от АПК РФ, не предусмат­ривает в качестве специального основания прекращения производства по делу в случае обращения в суд с административным иском в индивидуальном порядке ситуацию, когда уже есть вступившее в законную силу решение по коллективному иску в отношении группы лиц, к которой относится административный истец, не присоединившийся к коллективному заявлению. В такой ситуации индивидуальный иск будет рассматриваться по существу. При этом носители коллективного интереса, которым не предлагалось присоединиться к коллективному иску, по всей видимости, смогут отстаивать свои интересы посредством обращения с индивидуальным иском, не будучи в отличие от «отказника» связанными решением, ранее принятым по коллективному заявлению.

КАС РФ оставил открытым вопрос о том, какими процессуальными правами наделяются носители коллективного интереса, поручившие ведение дела одному или некоторым из них при обращении с коллективным заявлением, а также присоединившиеся к коллективному иску после возбуждения по нему производства.

Не определен в КАС РФ и круг лиц, имеющих право обжаловать судебные акты, принятые в рамках дела по коллективному иску. Судебной практике предстоит решить, наделены ли таким правом лица, присоединившиеся к коллективному иску, которым не поручено ведение дела, и носители коллективного интереса, отказавшиеся от присоединения к нему. В последнем случае, если решение суда по коллективному иску будет рассматриваться как имеющее преюдициальное значение для лиц, не присоединившихся к нему, логичным будет признание за ними права обжаловать такой судебный акт.

Упрощенное производство

КАС РФ предусматривает возможность рассмотрения административных дел в порядке упрощенного производства, то есть без проведения устного разбирательства, путем исследования судом только письменных материалов (доказательств, отзыва, объяснений, возражений, заключения прокурора). Это новшество, аналогичное по своей сути упрощенному производству в арбитражном процессе и отчасти приказному производству в гражданском, призвано разгрузить суды (в первую очередь районные) от массы несложных дел, а также способствовать более оперативному рассмотрению административных дел.

По такой процедуре дело можно будет рассмотреть, в частности, в случаях, если:

• все лица, участвующие в нем, заявят ходатайства о его рассмотрении в их отсутствие и их участие не является обязательным; истец заявит ходатайство о рассмотрении дела в упрощенном порядке, и ответчик против этого не возражает;
• в судебное заседание не явятся все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте его рассмотрения, явка которых не обязательна или не признана судом обязательной, или представители этих лиц;
• указанная в иске общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 000 руб.;
• оспаривается нормативный акт, принятый повторно после признания недействующим тождественного нормативного акта, если на момент принятия повторного нормативного правового акта отсутствовали изменения в законодательстве, которому противоречил признанный недействующим нормативный акт, при условии отсутствия возражений административного ответчика против проведения процедуры упрощенного производства.

Нельзя рассмотреть в упрощенном порядке дела, участие в судебном заседании по которым обязательно, иные дела, по которым установлены сокращенные сроки их рассмотрения (об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава — исполнителя, органов власти по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия, дела об административном надзоре и т.п.).

Применение упрощенной процедуры в предусмотренных КАС РФ случаях не является обязательным и будет зависеть целиком от усмотрения суда.

Если для рассмотрения административного дела в порядке упрощенного производства необходимо выяснить мнение ответчика относительно применения такого порядка, суд в определении о подготовке дела к рассмотрению должен будет указать на возможность применения упрощенной процедуры и установить десяти­дневный срок для представления возражений относительно ее применения.

Несмотря на отсутствие специального указания, исходя из общих правил административного судопроизводства, закрепленных в КАС РФ, суд должен будет также направить административному ответчику копию искового заявления и приложенных к нему до­кумен­тов либо удостовериться в их получении ответчиком силами административного истца. В этом случае упрощенный порядок можно будет применить только при отсутствии соответствую­щих возражений. На рассмот­рение дела по такой процедуре отводится десять дней с момента вынесения определения об этом. Если же возражения относительно применения упрощенной процедуры поступят в суд хотя и с нарушением десятидневного срока, но до принятия судом решения, суд будет обязан рассмотреть дело по общим правилам административного судопроизводства.

Следует отметить, что КАС РФ не обязывает напрямую суд удостовериться в факте получения административным ответчиком копии определения, в котором последний информируется о возможности рассмотрения дела в порядке упрощенного производства. При этом очевидно, что, учитывая время, необходимое на отправку такого определения канцелярией суда и время его пересылки почтой, административный ответчик во многих случаях будет лишен возможности своевременно выразить свою позицию. Ведь суд сможет вынести решение на следующий день пос­ле истечения десятидневного срока представления возражений против рассмотрения дела по упрощенной процедуре.

В такой ситуации в целях соблюдения права административного ответчика на судебную защиту необходимо исходить из того, что если ко дню принятия решения по такому делу в суд не поступила информация о получении ответчиком определения о возможности рассмотрения дела в упрощенном порядке либо поступила, но очевидно свидетельствует о том, что он не мог свое­временно представить возражения против проведения этой процедуры, суд обязан рассмот­реть дело по общим правилам административного судопроизводства (по аналогии с п. 14 постановления Пленума ВАС РФ от 08.10.2012 № 62 «О некоторых вопросах рассмотрения арбит­ражными судами дел в порядке упрощенного производства»).

В противном случае решение, принятое в порядке упрощенного производства, будет подлежать отмене применительно к п. 2 ч. 1 ст. 310 КАС РФ (рассмотрение дела в отсутствие участника процесса, не извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания) либо по мотиву существенного нарушения норм процессуального права, повлиявшего на исход дела.

Законодательное решение о сроке рассмотрения административного дела в упрощенном порядке следует признать неудачным и с точки зрения отсутствия у ответчика достаточного времени для подготовки аргументированного отзыва на иск, поскольку в такой ситуа­ции во многих случаях он будет вынужден заявлять возражения против упрощенной процедуры только лишь по этой причине, что может существенно затруднить реализацию в полной мере целей этого правового института. КАС РФ, в отличие от АПК РФ, не предусмат­ривает возможность перехода к рассмотрению дела по общим правилам административного судопроизводства в ситуациях, когда уже после вынесения определения о применении упрощенной процедуры возникает необходимость выяснить дополнительные обстоятельства, а также в иных случаях, когда рассмот­рение дела в порядке упрощенного производства не соответствует целям эффективного правосудия.

Однако представляется, что, в отсутствие на то прямого запрета, суды в подобных случаях все же будут прибегать к переходу к общему порядку рассмотрения дела, чтобы избежать вынесения незаконного и (или) необоснованного судебного акта.

Решение суда, принятое по результатам рассмотрения административного дела в порядке упрощенного производства, можно будет обжаловать в апелляционном порядке в течение 15 дней со дня получения лицами, участвующими в деле, копии решения. Такой подход к исчислению срока на апелляцию, скорее всего, создаст не­определенность в вопросе о сроке вступления судебного акта в законную силу.

Использование современных технологий в административном процессе

КАС РФ вводит обязательное аудиопротоколирование в ходе каждого судебного заседания (включая предварительное) судов первой и апелляционной инстанций, а также при совершении вне судебного заседания отдельного процессуального действия. Аудиозапись должна будет вестись непрерывно, а соответствующие носители информации — приобщаться к письменному протоколу. Исходя из опыта применения этого способа фиксации хода процесса в системе арбитражных судов, можно с уверенностью утверждать, что он будет способствовать предотвращению нарушения прав участников процесса со стороны судьи, позволит устранить проблемы неполноты письменных протоколов судебных заседаний, в которые зачастую не попадают значимые для правильного рассмотрения дела объяснения участвующих в деле лиц, их представителей, свидетелей и экспертов, а также облегчит защиту своих интересов лицам, вступившем в процесс на более позднем этапе.

Участвующее в деле лицо с его согласия можно будет известить о времени и месте судебного заседания с помощью направления извещения или вызова по электронной почте. Согласие на извещение таким способом необходимо будет подтвердить распиской с указанием соответствующего адреса электронной почты. Такой способ извещения позволит участникам процесса заблаговременно узнать о судебном заседании.

Информация о принятии административного искового заявления, жалобы или представления к производству, о времени и месте судебного заседания, а также о совершении отдельного процессуального действия должна будет размещаться судом на его официальном сайте не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия. Очевидно, что данное правило в части срока размещения соответствующей информации предстоит приспособить для дел, подлежащих рассмотрению в сокращенные сроки, а также для процессуальных действий, совершаемых в более ранние сроки.

С 16 сентября 2016 г. вступят в силу положения КАС РФ, наделяющие участвующих в деле лиц правом направлять в суд заявления, ходатайства, апелляционные и кассационные жалобы, иные до­кумен­ты, связанные с рассмотрением административного дела, в электронном виде посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в порядке, который определит ВС РФ. Кроме того, участники административного процесса по их ходатайству смогут получать с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, включая Интернет, копии судебных актов, извещений, вызовов в суд и иных до­кумен­тов (за исключением до­кумен­тов, содержащих информацию, доступ к которой в соответствии с законодательством ограничен) в виде электронных до­кумен­тов, подписанных судьей усиленной квалифицированной электронной подписью.

Значение этих нововведений трудно переоценить. Но реально они заработают только при условии технического и организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции на необходимом уровне.