Новый порядок предоставления земельных участков — один из элементов большой реформы

С 1 марта 2015 г. в России вступил в силу новый порядок формирования и предоставления земель из государственной и муниципальной собственности физическим и юридическим лицам. Ключевые моменты нового порядка отражены в Федеральном законе от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 171-ФЗ). Эти нововведения являются частью проводимой сейчас масштабной земельной реформы. В целом они призваны сделать более понятным и прозрачным процесс приобретения участков как в аренду, так и в собственность.

Закон № 171-ФЗ разрабатывался и принимался с целью усовершенствования процедуры предоставления земельных участков и градостроительного регулирования. До этого момента порядок предоставления земельных участков не был должным образом урегулирован в законодательстве. Например, ранее в распоряжение физического или юридического лица мог попасть только земельный учас­ток, который обладал всеми необходимыми характеристиками: границами, кадастровым номером. Кроме того, такое было возможно только при наличии у земельного участка правообладателя. Также зачас­тую на практике вызывала большие сложности передача несформированных земельных участков, особенно из государственной собственности. Теперь эти и многие другие моменты в процедуре предоставления земли претерпели изменения.

Кроме того, следует отметить, что законодатель ввел в ЗК РФ понятие «земельный участок». Согласно п. 3 ст. 6 ЗК РФ земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных законом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Изменились условия предоставления земельных участков

Нововведения устанавливают новый основной принцип, при котором сначала происходит планирование использования территории, а затем предоставление земельного участка в соответствии с определенной ему функцией, а не наоборот, как было до внесения изменений.

Теперь образование земельных участков из земель или участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих до­кумен­тов: проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, проектная до­кумен­тация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков, утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

Тем самым старая процедура предварительного согласования места расположения объекта упразднена. При этом новый порядок определения границ земельного участка теперь никак не связан с основаниями его предоставления. Важно, что при отсутствии утвержденного проекта межевания территории образование земельных участков из земель или участков, находящихся в государственной или муниципальной собственнос­ти, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

Однако законом предусмотрены случаи, когда возможно формирование земельного участка исключительно при наличии проекта межевания: из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории (то есть комплексной застройки), из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам, в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии (например, если надо снести квартал ветхого жилья и на его месте построить новое), в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами (то есть опять же в границах квартала), для размещения линейных объектов федерального, регио­нального или местного значения (трубопроводы, ЛЭП и т.д.). Таким образом, масштабные вопросы освоения земельных участков требуют наличия проекта межевания, в остальных же случаях можно обойтись схемой расположения земельного участка.

В подготовке схемы земельного участка, помимо исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, могут участвовать граждане и юридические лица. Срок действия решения об утверждении схемы составляет два года. При этом, если границы земельного участка, который образуется в соответствии со схемой расположения участка, пересекаются с границами участка или участков, образуемых в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным после дня утверждения схемы расположения участка и до истечения срока действия решения о ее утверждении, образование земельного участка осуществляется в соответствии с утвержденной схемой его расположения.

Упразднена процедура получения участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта

С 1 марта 2015 г. установлен закрытый перечень до­кумен­тов — оснований перехода права на земельный участок, принадлежащий государству или муниципалитету. В соответствии с п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ основаниями возникновения прав на земельные участки, предоставляе­мые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются:

• решение органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование;
• договор купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за ­плату;
• договор аренды в случае предоставления земельного участка в аренду;
• договор безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

При этом по общему правилу продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, основным видом разрешенного использования которых является строительство зданий, сооружений, не допус­кается. Исключения из данного правила предусмотрены в п. 2 ст. 39.1 и п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ (в частности, к исключениям относятся земельные участки, образованные в результате раздела участка, предоставленные некоммерческой организацией, созданной гражданами, для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства и относящегося к имуществу общего пользования, этой некоммерчес­кой организации).

Следует также отметить, что новые правила не предусмат­ривают получение земли без торгов по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, а основными формами предоставления публичных земель для строи­тельства являются аренда и аукцион.

Теперь при проведении аукцио­на запрещается объединение двух и более земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в один лот аукциона, если иное не предусмотрено федеральным ­законом.

Также в соответствии с п. 14 ст. 39.8 ЗК РФ в договоре аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не могут устанавливаться требования к выполнению каких-либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы арендатора, не связанные с предметом этого договора, если иное не установлено федеральным законом. Это означает прямой запрет на включение в текст договора каких-либо «социальных» или «инвестиционных» условий, имевших место в прежней ­практике.

Способы перехода прав на государственный или муниципальный земельный участок

Земельный кодекс в редакции Закона № 171-ФЗ устанавливает различные способы перехода прав на государственный или муниципальный земельный участок:

1) в собственность за плату (ст. 39.3 ЗК РФ).

Продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только на торгах. Без проведения торгов в специальном порядке осуществляется продажа земельных участков для комплексного освоения территории, для индивидуального жилищного строительства, для ведения садоводства, огородничества, дачного, фермерского хозяйства, для собственников зданий, сооружений либо помещений в них;

2) в собственность бесплатно (ст. 39.5 ЗК РФ).

Предоставление государственного или муниципального земельного участка гражданину или организации в собственность бесплатно осуществляется на основании решения уполномоченного органа. В том числе в следующих случаях: лицу, с которым заключен до­говор развития территории; религиозной организации, имею­щей в собственности здания или сооружения религиозного или благотворительного назначения; муниципальным служащим в соответствии с подп. 7 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ, многодетным семьям в случаях, предусмот­ренных законом;

3) в аренду (платное временное пользование).

Согласно ст. 39.6. ЗК РФ земельные участки, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду на торгах и без проведения торгов.

Без проведения торгов могут быть предоставлены земельные участки:

• юридическим лицам в соответствии с указом или распоряжением Президента РФ;
• юридическим лицам в соответствии с распоряжением Правительства РФ для размещения объектов социально-культурного назначения, реализации масштабных инвес­тиционных проектов;
• юридическим лицам в соответствии с распоряжением высшего должностного ­лица субъекта РФ для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвес­тиционных проектов;
• юридическим лицам для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, объектов федерального, регионального или местного значения;
• образованные из земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе предоставленного для комплексного освоения территории, лицу, с которым был заключен договор аренды земельного участка;
• образованные из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства, за исключением земельных участков, отнесенных к имуществу общего пользования, членам данной некоммерческой организации или, если это преду­смотрено решением общего собрания членов данной некоммерческой организации, самой некоммерческой организации;
• для завершения строительства собственникам объектов незавершенного строительства;
• для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства;
• для освоения территории в целях строительства жилья экономического класса или для комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса;
• собственникам зданий, сооружений, помещений в них и (или) лицам, которым эти объекты недвижимости предоставлены на праве хозяйственного ведения или в некоторых случаях на праве оперативного управления;
• образованных в границах застроенной территории — лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории;
• гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пунк­та, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности;
• при изъятии арендуемых гражданином или организацией земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
• в других перечисленных в ст. 39.6 ЗК РФ случаях;

4) в безвозмездное (временное) пользование (ст. 39.10 ЗК РФ).

В безвозмездное пользование земельные участки могут быть предоставлены ограниченному кругу лиц. В частности, органам государственной влас­ти и органам местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным), казенным предприя-тиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, в виде служебных наделов работникам организаций, религиозным организациям для размещения зданий, сооружений религиозного или благотворительного назначения на срок до десяти лет.

Отдельное внимание уделено праву безвозмездного пользования земельным участком гражданином. Гражданину может быть предоставлен земельный участок во временное пользование для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта Российской Федерации, на срок не более чем шесть лет, для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта Российской Федерации, гражданам, которые работают в таких муниципальных образованиях по специальнос­тям, установленным законом субъекта Российской Федерации, на срок не более чем шесть лет, если на земельном участке находится служебное жилое помещение в виде жилого дома, предоставленное этому гражданину, на срок права пользования таким жилым помещением. Подробный перечень приведен в ст. 39.10 ЗК РФ;

5) в постоянное (бессрочное) пользование (ст. 39.9 ЗК РФ).

Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование исключительно органам государственной власти и органам местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным), казенным предприятиям, цент­рам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий.

Каждый способ приобретения земельного участка имеет свои особенности

Земельный кодекс РФ в новой редакции определил особеннос­ти приобретения земельного участка на торгах и без проведения торгов, а также за плату и бесплатно.

1). Приобретение земельного участка на торгах (ст. 39.11—39.13 ЗК РФ).

Образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона осуществляется в следующем порядке. Уполномоченный орган готовит и утверждает схему расположения земельного участка если участок к этому моменту не образован (это только предстоит) и отсутствует утвержденный проект межевания территории. Если же образование участка предусмотрено проектом межевания территории или схемой расположения участка, уполномоченный орган обеспечивает выполнение кадастровых работ, а также постановку на кадастровый учет и регистрацию прав на участок (за исключением случаев, если учас­ток образован из земель, государственная собственность на которые не разграничена). После этого уполномоченный орган получает технические условия подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (исключение — случаи, когда в соответствии с разрешенным использованием земельного участка не преду­сматривается возможность строительства зданий, сооружений, и случаев проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного освое­ния территории или ведения дачного хозяйства). После этих процедур уполномоченный орган принимает решение о проведении аукциона.

При этом по общему правилу объединение двух и более земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в один лот аукциона запрещено.

Немаловажно, что аукцион, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона может осуществляться по инициативе заинтересованных в предоставлении участка гражданина или компании. В этом случае перечисленные подготовительные действия осуществляет само заинтересованное лицо.

2). Предоставление земельного участка гражданам бесплатно (ст. 39.19 ЗК РФ).

Предусмотрен порядок однократного предоставления земельного участка отдельным категориям граждан. Это граждане, имеющие трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные граждане и (или) некоммерческие организации, созданные гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, и отдельные категории граждан в случаях, преду­смотренных законами субъектов Российской Федерации (Герои Социалистичес­кого Труда, Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и т.д.).

3). Предоставление земельного участка под зданиями и сооружениями (ст. 39.20 ЗК РФ).

Исключительное право на приобретение земельного участка в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

При этом, если помещения в здании, сооружении, расположенных на неделимом земельном участке, принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, либо если на неделимом земельном участке расположены несколько зданий, сооружений, принадлежащих одним лицам на праве собственности, а другим — на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, такой земельный участок может быть предоставлен этим лицам в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора.

Уполномоченный орган вправе обратиться в суд с иском о понуждении правообладателей здания, сооружения или помещений в них заключить до­говор аренды земельного участка, на котором расположены такие здание, сооружение, если ни один из указанных правообладателей не обратился с заявлением о приобретении права на земельный ­участок.

Все эти нововведения можно расценить как начало крупнейшей земельной реформы, которая устанавливает более понятные правила игры и облегчает условия приобретения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственнос­ти. Ожидается, что в результате реализации нового порядка на практике в оборот будет вовлечено большое количество новых участков, а государство получит дополнительный доход. Станут ли новые правила причиной нового витка судебных споров — покажет ­практика.