На днях Конституционный суд РФ опубликовал отчет об исполнении решений суда, которое требует внесения изменений в нормативные правовые акты. В целом отчет позитивный: в суде отмечают, что с каждым годом статистика исполнения улучшается. Частично этому способствовали поправки в законодательство, увеличившие необходимое «время реакции» для законодателей. Правда, скорость законотворческого процесса оставляет желать лучшего — в дебрях думских коридоров оказались надежно потерянными 11 законопроектов, которые планировалось принять во исполнение решений КС РФ.
Ежегодно (с 2012 г.) Конституционный суд РФ подводит итоги исполнения решений, вынесенных им, федеральными и региональными властями. Составленный секретариатом суда отчет об исполнении решений КС РФ, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2014 г. (далее — Отчет), получился довольно позитивным, однако и не без внимания к недостаткам. По данным секретариата суда, законодатели, а также субъекты законодательной инициативы недостаточно дисциплинированно исполняют данные судом рекомендации, а также довольно поверхностно читают решения, которые предполагают отмену спорных нормативных актов. Камень в свой огород получили и депутаты Госдумы — они слишком медленно работают над законопроектами, порой забывая про них на годы.
Сухие цифры: закон все реже воспринимает позиции КС РФ
В 2014 г. КС РФ принял 33 постановления, а также 1085 определений. Из них 19 постановлений предполагают изменение законодательного регулирования (ст. 80 Федерального конституционного закона от 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон № 1-ФКЗ)), и еще шесть постановлений и два определения содержат предложения рекомендательного характера в адрес нормотворческих органов. Помимо этого, в прошлом году суд принял 24 постановления, в которых содержится требование о пересмотре дела заявителя. Такие решения исполнять должны уже органы не представительной, а судебной власти. Как отмечено в Отчете, эта цифра превышает показатели за прошлые годы (в 2013 г. таких постановлений было 20, в 2012 г. — 23). Что касается исполнения решений суда, то тут ситуация, с учетом затянутости законотворческого процесса в целом, весьма оптимистичная. За прошедший год было принято 19 федеральных законов и один приказ МВД России, направленных на исполнение постановлений Конституционного суда РФ (в 2013 г. было принято 20 таких федеральных законов, в 2012 г. — 17, в 2011 г. — 15).
Но, несмотря на неплохие результаты, все же наибольшее количество неисполненных решений КС РФ приходится на 2014 и 2015 гг. (17) — с учетом того, что итоги за текущий год подводить еще рано. В прошлые годы этот показатель был существенно ниже (2013 г. — 5, 2012 г. — 3, 2011 г. — 4, 2010 г. — 3, 2008 г. — 2, 2007 г. — 1, 2004 г. — 1). Всего, по сведениям КС РФ, неисполненными остаются 36 постановлений, и относительно исполнения еще шести имеются разночтения с Минюстом России.
Продление сроков сократило количество «опаздывающих» проектов
Закон № 1-ФКЗ в ст. 79 закрепляет обязательность исполнения решений КС РФ, которые требуют внесения изменений в нормативные правовые акты.
Так, если решением суда нормативный акт был признан неконституционным полностью или в части либо если из такого решения следует необходимость устранения пробела в правовом регулировании, то государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта. Такой акт должен содержать положения об отмене неконституционного акта либо о внесении изменений (дополнений) в нормативный акт, признанный неконституционным в части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ. Более подробный алгоритм исполнения решений КС РФ установлен в ст. 80 Закона № 1-ФКЗ. В частности, если решением КС РФ признан неконституционным федеральный закон или федеральный конституционный закон (полностью или в части), то Правительство РФ обязано внести в Госдуму законопроект с изменениями в соответствующий закон и иные законы, связанные с ним и также требующие корректировки.
Изначально срок, отведенный на «допарламентскую» работу над проектом, составлял три месяца с даты опубликования решения суда. Этот срок был, очевидно, слишком коротким, в связи с чем задержки с внесением соответствующих законопроектов в Госдуму были постоянными. В 2013 г. в Закон № 1-ФКЗ были внесены поправки (Федеральный конституционный закон от 05.04.2013 № 1-ФКЗ), которыми этот срок увеличен до полугода. В Отчете за 2014 г. отмечается, что это нововведение имеет позитивный эффект — не сложно догадаться, что просрочек стало меньше.
Помимо сроков, указанными поправками также был расширен перечень лиц, которые могут выступать с законодательной инициативой в целях приведения в исполнение решения КС РФ (помимо правительства, в перечень вошли президент, СФ ФС РФ и его члены, депутаты Госдумы, Верховный и теперь уже упраздненный Высший арбитражный суд, а также представительные органы субъектов Федерации). Правда, никто из новых «участников» активности в разработке законопроектов на основе позиций КС РФ не проявил.
Для исполнения решений КС РФ законодателям не хватает внимания и скорости
Однако деятельность субъектов законодательной инициативы — полбеды. Основная сила торможения в процессе исполнения решений суда приходится все-таки на депутатов Госдумы. А они, судя по данным Отчета, не спешат транслировать позицию КС РФ в массы. Основная проблема исполнения решений в Отчете сформулирована как «затягивание законодательного процесса в Государственной думе». Одной из причин, вероятно, стало то, что такие законопроекты сейчас не имеют приоритета при рассмотрении в парламенте. По данным КС РФ, в настоящее время в Госдуме «завис» 21 законопроект, по 11 из которых в течение длительного времени вообще не ведется какая-либо работа.
Помимо принятия изменений в правовое регулирование, исполнение решений КС РФ может сводиться к необходимости отмены нормативного акта полностью или в части. И к качеству такого исполнения у судей имеются большие претензии. В Отчете отмечается, что даже при исполнении решений КС РФ законодатели, отменяя какое-либо правовое регулирование, действуют бессистемно и просто дословно воспроизводят позицию суда в новых нормах. В то время как соответствующие изменения в правовое регулирования требуют анализа и более глубокой проработки, системного подхода к содержанию разрабатываемых законопроектов, а вот этого, по мнению КС РФ, у законодателей как раз не хватает. В качестве примера в Отчете приводится постановление КС РФ от 17.01.2013 № 1-П, в котором судьи признали неконституционным отсутствие возможности назначить компании административное наказание ниже низшего предела, установленного в КоАП РФ. Прежде чем законодатели надлежащим образом исполнили решение, прошло почти два года (Федеральный закон от 31.12.2014 № 515-ФЗ).
КС РФ в прошлом году также принимал решения, содержащие предложения рекомендательного характера по изменению нормативного регулирования. На них шестимесячный срок, установленный ст. 80 Закона № 1-ФКЗ, не распространяется. Эти решения законодатели исполнять не спешат: по данным Отчета, за прошлый год таких решений — 35, и только по одному из них в Госдуме ведется работа над законопроектом. По поводу еще трех даны соответствующие поручения Правительства РФ. Отсутствие четко установленных сроков исполнения решений КС РФ превращает такое исполнение в почти нереальное.
Признание нормативных положений соответствующими или не соответствующими Конституции РФ (КРФ) (таблица)
|
Год |
Общее кол-во решений |
Признаны соответствующими КРФ |
Признаны соответствующими КРФ в выявленном смысле |
Признаны не соответствующими КРФ |
Есть необходимость изменения НПА |
|
2010 |
22 |
1 |
16 |
7 |
7 |
|
2011 |
30 |
1 |
17 |
15 |
12 |
|
2012 |
34 |
1 |
22 |
18 |
18 |
|
2013 |
30 |
2 |
13 |
26 |
18 |
|
2014 |
33 |
1 |
20 |
20 |
16 |