Орган государственной власти субъекта РФ не вправе по собственной инициативе изменить вид разрешенного использования земли, которая принадлежит частной компании, без проведения публичных слушаний по этому вопросу. В том числе в случае, когда на земельном участке расположены объекты, не соответствующие установленному для него виду разрешенного использования (Определение ВС РФ от 25.05.2015 по делу № 123-ПЭК15/А40-50538/2013).
Суть дела
В августе 2012 г. за обществом с ограниченной ответственностью (далее — собственник, общество) было зарегистрировано право собственности на земельный участок с видом разрешенного использования «под строительство жилого комплекса с последующей его эксплуатацией» Департаментом госимущества Москвы (далее — Департамент). Однако в связи с тем, что на земельном участке были расположены теннисные корты и нежилые помещения, Департамент распоряжением от 10 октября того же года по собственной инициативе изменил в соответствии с фактическим использованием вид разрешенного использования участка на «размещение спортивно-рекреационных объектов». Общество не согласилось с таким решением и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании распоряжения недействительным.
Судебное разбирательство
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, приняв во внимание функциональное назначение расположенных на земельном участке объектов, и признал за Департаментом право на самостоятельное изменение вида разрешенного использования земельного участка. Кроме того, по мнению суда, общество не доказало, что изменение вида разрешенного использования земли нарушает его права и законные интересы.
Суд указал, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).
Согласно ст. 4 Закона г. Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве», п. 5.1 постановления Правительства Москвы от 28.04.2009 № 363-ПП «О мерах по обеспечению постановки на государственный кадастровый учет земельных участков в городе Москве», а также п. 4.2.7 Положения о Департаменте городского имущества г. Москвы (утв. постановлением Правительства Москвы от 20.02.2013 № 99-ПП) Департамент, уполномоченный осуществлять полномочия в области землепользования, был вправе изменить разрешенное использование земельного участка.
Разрешенное использование земельного участка должно соответствовать целям, для которых фактически используются земельный участок и находящиеся на нем строения и сооружения. Изложенные положения законодательства не запрещают компетентным государственным органам изменять разрешенное использование земельного участка, в том числе находящегося в собственности юридического лица, с целью приведения в соответствие разрешенного использования градостроительным регламентам.
Суд также указал на то, что п. 7 ст. 37 ГрК РФ (о праве на обжалование решения об установлении вида разрешенного использования) свидетельствует о наличии у государственных органов полномочий на изменение вида разрешенного использования, которому корреспондирует право собственника земельного участка обжаловать такое решение в суде. В изложенных положениях не содержится требования об изменении разрешенного использования земельного участка только на основании заявления заинтересованного лица. При этом реализация данного полномочия должна соответствовать градостроительным регламентам. Поскольку спорный земельный участок расположен в том числе в планируемой зоне спортивно-рекреационных объектов, оспариваемое распоряжение соответствует проектам градостроительных регламентов.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение, обратил внимание на то, что у Департамента как уполномоченного органа есть право изменять вид разрешенного использования лишь для участков, находящихся в собственности соответствующего субъекта РФ. Поскольку в рассматриваемом случае спор возник по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности общества, то Департамент своим распоряжением был не вправе изменять его.
Кроме того, суд апелляционной инстанции посчитал ошибочным и вывод суда первой инстанции, касающийся отсутствия доказательств нарушения прав организации вынесенным ненормативным правовым актом ввиду возможности его оспаривания и восстановления ранее установленного вида разрешенного использования участка после предоставления соответствующих документов. По мнению суда, изменение вида разрешенного использования без волеизъявления самого общества, безусловно, нарушает его права и законные интересы.
Судьи также отметили, что первая инстанция неправильно истолковала положения ст. 4 Закона г. Москвы от 19.12.2007 № 48 и п. 5.1 постановления Правительства Москвы от 28.04.2009 № 363-ПП, согласно которым органы исполнительной власти г. Москвы наделены полномочиями устанавливать вид использования земельного участка из числа разрешенных градостроительным регламентом, соответствующий фактическому использованию. Дело в том, что реализовать эти полномочия можно лишь при предоставлении земельных участков в частную собственность или передаче таковых участков во временное пользование, то есть при решении вопросов, касающихся земельных участков, еще находящихся в собственности публично-правового образования. В рассматриваемом же случае спорные правоотношения возникли ввиду изменения вида разрешенного использования земельного участка, уже находящегося в частной собственности.
На момент возникновения спора правила землепользования и застройки в городе Москве не были приняты. Потому в соответствии с требованиями Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» решения об изменении одного вида разрешенного использования на другой должны были приниматься главой местной администрации с учетом публичных слушаний (за некоторым исключением). Доказательств проведения таких слушаний ответчик не представил.
Суд округа апелляционное постановление отменил и поддержал выводы суда первой инстанции, указав, что на момент приобретения организацией спорного земельного участка в собственность установивший такой вид разрешенного использования распорядительный акт Москвы (постановление Правительства Москвы от 10.02.2004 № 62-ПП) был отменен другим распорядительным актом (постановление Правительства Москвы от 26.07.2005 № 543-ПП). Суд также отметил, что изначально вид разрешенного использования (под строительство) был установлен для иной организации-собственника и не мог быть передан другому лицу по договору купли-продажи.
Вывод о нарушении Департаментом порядка принятия решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка ввиду недоказанности проведения публичных слушаний суд назвал неверным. Проводить публичные слушания не требовалось, поскольку вид разрешенного использования спорного земельного участка не изменялся, а лишь приводился в соответствие с фактическим его использованием, что также не свидетельствует о нарушении прав организации.
Позиция Верховного Суда
Общество не согласилось с мнением окружного суда и успешно обжаловало постановление в Верховном суде РФ.
Отменяя принятые судами первой и кассационной инстанций судебные акты, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ указала на противоречие сделанных ими выводов положениям п. 2 ст. 7 ЗК РФ и ч. 6 ст. 30 ГрК РФ, поскольку вид разрешенного использования земли устанавливается в отношении земельного участка и не может быть установлен в отношении конкретного лица.
Вид разрешенного использования был установлен «под строительство жилого комплекса» задолго до принятия Правительством Москвы постановления от 10.02.2004 № 62-ПП, а следовательно, определялся не названным постановлением.
Учитывая, что на момент принятия Департаментом спорного распоряжения земельный участок принадлежал частному лицу, изменение вида разрешенного использования земельного участка должно было осуществляться с соблюдением процедуры публичных слушаний. Однако доказательства организации и проведения публичных слушаний в материалы дела не были представлены, что привело к нарушению прав собственника земли. Поскольку у Департамента не имелось законных оснований для принятия распоряжения об изменении вида разрешенного использования земельного участка, судебная коллегия отменила решения первой и кассационной инстанций как принятые с существенным нарушением норм материального права.
Департамент и Комитет по архитектуре и строительству г. Москвы, привлеченный к участию в деле в качестве третьего лица, подали надзорную жалобу на кассационное постановление ВС РФ. Однако в пересмотре дела в порядке надзора было отказано — судьи не нашли оснований для передачи дела в Президиум.