Расширение полномочий местной власти без финансового обеспечения — проблема не только российская. Подтверждением такого вывода на основе анализа муниципального управления служат доклад Всемирной организации «Объединенные города и местные власти» (ОГМВ) и, в частности, мнение Бертрана Деланоэ, почти полтора десятка лет возглавлявшего мэрию французской столицы.
По расчетам Всемирной организации «Объединенные города и местные власти», муниципалитетам планеты надо не менее 200 млрд долл. каждый год в течение ближайших 25 лет для того, чтобы основные публичные услуги дошли до наиболее маргинализированных социальных групп. Иначе им не справиться с задачей уменьшения нищеты и распространения трущоб — одной из глобальных целей развития тысячелетия.
Зачем местной власти деньги
Деньги органам местного самоуправления нужны, во-первых, потому что они могут улучшить действенность используемых общественных ресурсов и тем самым удовлетворить потребности населения. Муниципальные власти обладают лучшим, чем у других уровней власти, доступом к местной информации и способны эффективнее реагировать на запросы граждан. Также они находятся в выгодном положении для получения средств из государственной казны, а потому постоянно ищут и находят инновационные способы получения бюджетных ассигнаций в свое распоряжение.
Во-вторых, местные органы власти потенциально могут играть важную роль в решении ряда современных глобальных проблем, стоящих практически перед всеми странами.
Исходя из этого, муниципалитеты должны иметь:
-
достаточный объем автономных ресурсов, в том числе финансовых;
-
приемлемый местный технический и управленческий потенциал;
-
властные полномочия и функции;
-
высокий уровень ответственности перед избирателями;
-
высокую финансовую дисциплину.
В этой связи следует отметить, что немаловажное значение имеет правовое положение муниципальных образований. Между тем юридический статус местных органов публичной власти на части постсоветского пространства представляет собой довольно пеструю картину (см. таблицу). По всей видимости, местные власти в представленных странах приспосабливались к сужению роли центрального правительства и сокращению местных ресурсов при стремлении сохранить высокое качество социальных услуг на уровне советского периода. Одновременно органы местного самоуправления пытались справиться со скачком внутренней и международной миграции. Возможно, в этом одна из причин вариативности структуры местных органов власти в этих странах:
-
Казахстан — система децентрализованных государственных органов местной власти;
-
Беларусь — централизованная иерархическая система государственной власти;
-
Молдова и Россия — двухуровневая система местного самоуправления;
-
Армения и Грузия — автономная система органов местного самоуправления;
-
Кыргызстан — взаимодействие органов местного самоуправления с государственными местными администрациями на уровне районов;
-
Украина — взаимодействие органов местного самоуправления с государственными местными администрациями на областном и районном уровнях.
Финансовая децентрализация — глобальная тенденция
Устойчивый тренд текущего десятилетия — растущее распространение финансовой децентрализации при существенных различиях между регионами и внутри них.
На местные бюджеты приходится в среднем четверть общественных расходов в странах Европейского союза, а во многих развивающихся странах — менее 5%.
В Глобальном докладе GOLD II о местных финансах, подготовленном Всемирной организацией «Объединенные города и местные власти», содержится анализ основных проблем, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления в процессе предоставления общественных услуг. Основными рисками и вызовами в нем названы многочисленные ресурсные кризисы. Такие, как продовольственная безопасность, дефицит энергии, глобальное потепление. Эти и другие кризисные явления, в том числе в экономике, оказывают значительное влияние на качество муниципального управления. При этом авторы доклада убеждены, что местные органы власти могут помочь государствам справиться с кризисами.
Указано также, что генератором растущей общественной потребности в услугах стал еще один вселенский тренд, а именно глобальная урбанизация. Уже сегодня больше половины жителей планеты живут в городах, а через 15 лет этот показатель уверенно перешагнет за 60% всего мирового народонаселения.
По данным ООН, наиболее бурным темпом будут развиваться города в Азии и Африке.
Вместе с тем финансовые средства органов местного самоуправления к югу от африканской пустыни Сахара и в наименее развитых азиатских странах являются самым слабым звеном. Если в странах Европейского союза местные органы власти тратят в год на одного жителя 3250 евро для удовлетворения потребностей граждан, то в центре Африки и на юге Азии — 24 евро на каждого среднестатистического гражданина. И эксперты муниципального управления из многих стран вместе с ростом числа городов и горожан прогнозируют рост урбанизированной бедности. Не исключено, что в 2030 г. каждый пятый житель Земли будет жить в городских трущобах. Такая глобальная тенденция требует инновационных механизмов в муниципальном управлении, соответствующей финансовой структуры в муниципальных образованиях, а также разработки и принятия надежных межгосударственных отношений.
В докладе содержатся другие рекомендации ОГМВ. К примеру, указанным в настоящей статье евразийским странам предложено, в частности:
-
устранить практику необеспеченных обязательств — делегированные функции должны быть поддержаны достаточными финансовыми ресурсами;
-
обеспечить автономию местных бюджетов — автономия расходов должна быть поддержана автономией доходов и достаточными источниками доходов;
-
передать на местный уровень управление и сбор местных налогов.
К сведению
«Органы местного самоуправления по всему миру получают все больше и больше обязанностей в сферах предоставления услуг, социальной политики, охраны окружающей среды и развития на местном уровне. Они обеспечивают от двух третей до половины общественных инвестиций в странах ОЭСР, а также в таких развивающихся странах, как Китай, Южная Африка и Бразилия.
Однако в то же время как обязанности местных органов власти растут, доля средств для их выполнения часто является несоответствующей, особенно в развивающихся странах. Эта проблема усугубляется низким уровнем автономии, которым обладает местное самоуправление в вопросах финансового управления в большинстве регионов».
Бертран ДЕЛАНОЭ, мэр Парижа в 2001—2014 гг.