Состояние местного самоуправления стабильно тяжелое

Ключевыми трендами заканчивающегося двухлетия законодательных новаций в сфере муниципального управления стали оценка и имплементация норм Федерального закона от 27.05.2015 № 136-ФЗ, внесшего изменения в два других закона — о местном самоуправлении и об органах государственной власти российских регионов. Такой вывод содержится среди других заключений в докладе о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации, подготовленном Высшей школой государственного управления (ВШГУ) РАНХиГС при Президенте РФ.

Первое публичное обсуждение исследования ВШГУ состоялось 3 декабря в Москве на экспертном круглом столе в стенах президентской академии с тем, чтобы внести после обсуждения коррективы в коллективный труд. Окончательный текст предполагается представить в январе 2016 г. на Гайдаровском форуме.

Пациент скорее жив…

Участники дискуссии отметили, что нововведения в законодательство радикально изменили регулирование компетенции муниципальных образований. Как заявил президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, профессор кафедры государственного и муниципального управления ВШГУ РАНХиГС Эмиль Маркварт, происходит отказ «от некоторых базовых принципов, положенных в свое время в основу реформы разграничения полномочий (публичной власти. — Прим. «ЭЖ»)». Ученый, имеющий степени кандидата юридических наук и доктора экономических наук, указал, что до вступления в силу закона № 136-ФЗ установление перечней вопросов местного значения являлось компетенцией федеральной власти. Теперь право изъятия вопросов местного значения из ведения муниципалитетов и передачи их органам государственной власти предоставлено региональным властям. «Подобные действия получили название „перераспределение полномочий“, в отличие от разграничения полномочий», — подчеркнул Э. Маркварт.

Напомним, что изменения в двух федеральных законах дали органам государственной власти субъектов Федерации:

• право перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и государственной власти;

• право закреплять за сельскими поселениями полномочия, переданные законом № 136-ФЗ от сельских поселений муниципальным районам;

• право перераспределять полномочия между городскими округами с внутренним муниципальным делением и входящими в их состав внутригородскими муниципальными образованиями.

В соответствие с этими нормами привели свое законодательство все субъекты Федерации. Региональные законы вступают в силу с началом нового финансового года.

Все это привело к тому, что финансовое обеспечение местного самоуправления складывается в значительной мере не из собственных доходов, которыми муниципалитеты распоряжаются самостоятельно, а из межбюджетных трансфертов, наибольшую долю в которых составляют субвенции, имеющие целевое предназначение. Растет зависимость местных бюджетов от самых жестко администрируемых средств межбюджетных трансфертов, что снижает самостоятельность органов местного самоуправления.

Согласно мониторингу Министерства финансов РФ доля субвенций в структуре межбюджетных трансфертов увеличилась в 2014 г. до 53,8% против 45,6% в 2013 г. При этом 53,6% общего объема субвенций поступает в бюджеты муниципальных районов, 45,9% — городских округов и 0,5% — городских и сельских поселений. Зато сократился удельный вес направляемых на решение вопросов местного значения дотаций, распоряжаться которыми муниципалитеты могут более-менее самостоятельно. Так, наиболее свободные для распоряжения местной властью дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности сократились в 2014 г. по сравнению с 2013 г. на 15,6%.

По мнению активных авторов «ЭЖ» Веры Левиной (г. Тула) и Юрия Гурмана (Челябинская обл.), также выступивших на экспертном круглом столе РАНХиГС, происходящие изменения в бюджетном законодательстве привели к:

• резкому ослаблению бюджетов сельских поселений;

• еще большей зависимости сельских поселений от региональных (государственных) и районных (муниципальных) властей.

Пациенту не помогает самолечение

Верность экспертных выводов показывает представленная на круглом столе в Москве доцентом кафедры конституционного и административного права Волгоградского филиала РАНХиГС, кандидатом юридических наук Мариной Коростелевой сводная таблица по структуре доходов местных бюджетов в Волгоградской области. Она в соавторстве с профессором кафедры экономики и финансов Волгоградского филиала РАНХиГС, доктором экономических наук Татьяной Ивановой презентовала обзор о местном самоуправлении в регионе.

Как видно из таблицы, все 475 муниципальных образований Волгоградской области сумели увеличить в этом году налоговые поступления. Но их совокупный доход уменьшился за восемь месяцев на 605,4 млн руб. по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Одной из причин сокращения муниципальных доходов явилось уменьшение объема дотаций, субвенций и субсидий из регионального и федерального бюджетов.

Несмотря на успехи в формировании налоговых доходов, 50% финансовых ресурсов муниципальных образований составляют безвозмездные поступления, констатируют ученые. По их данным, если в 2013 г. доля такого пополнения местных бюджетов составляла 50,7% муниципальных доходов, то в 2014 г. она выросла до 56%. На таком же уровне она остается и в текущем году. «Без межбюджетных трансфертов органы местного самоуправления в полном объеме не смогут выполнять закрепленные за ними полномочия, в том числе и те, которые оказывают влияние на условия ведения бизнеса и инвестиционной деятельности», — отмечают волгоградские ученые в своем исследовании.

Финансирование дефицита местного бюджета муниципальные образования осуществляют преимущественно за счет кредитов и эмиссии собственных ценных бумаг. Так, городским округом Волгоград в 2012—2015 гг. выпущены долгосрочные амортизируемые облигации. Его примеру в 2014 г. последовал город Волжский.

Для сокращения бюджетных расходов на общегосударственные вопросы в области централизуется часть функций органов местного самоуправления. В частности, уполномоченное учреждение ГКУ ВО «Центр организации закупок» заключило соглашения с 25 муниципальными образованиями о передаче ими полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) муниципальных заказов.

Тем не менее областная администрация приняла с начала года пять решений о дополнительном предоставлении дотаций муниципальным образованиям из регионального бюджета на 242,7 млн руб. Так, Волгограду выделено 140 млн руб. на погашение задолженности в сфере ЖКХ.

По мнению Т. Ивановой и М. Коростелевой, основной задачей, стоящей сейчас «перед российскими органами управления», является обеспечение устойчивого развития экономики и социальной стабильности во всех муниципиях страны.

Структура доходной части консолидированных бюджетов муниципальных образований Волгоградской области в 2014—2015 гг., тыс. руб.