Почему кризис не страшен российским местным бюджетам

Когда экономика находится в фазе кризиса, доходы бюджетов всех уровней традиционно падают. В общем случае, если беднеет население и ухудшаются показатели работы предприятий, то снижаются и доходы бюджетов. Этот очевидный вывод не в полной мере применим к российским местным бюджетам.

Давайте посмотрим, как исполнялись бюджеты в кризисном 2009 г. по сравнению с относительно благополучными 2006—2008 гг. и «межкризисными» 2010—2013 гг., а затем обратимся к предварительным итогам исполнения местных бюджетов за девять месяцев нестабильного в финансовом отношении 2015 г.

Температура по палате стабильная

Нужно отметить, что средние и общие показатели не всегда позволяют выявить точечные проблемы конкретных местных бюджетов и несколько упрощают картину из-за объединения в общем показателе данных по муниципальным образованиям различных типов. При этом бюджеты сельских поселений и, например, городских округов имеют существенные отличия и особенности, которые требуют дополнительного анализа и учета.

Представленная здесь таблица показывает, как выглядели общие показатели бюджетов муниципальных образований в 2006—2014 гг.

Уровень налоговых поступлений в эти годы был достаточно стабилен и составлял 27—31% от общего объема доходов местных бюджетов. Среди налоговых доходов муниципальных бюджетов основным источником средств являлся НДФЛ. Его доля в общем объеме поступлений налоговых доходов варьировалась в пределах 60—70%. В 2007—2013 гг. доля НДФЛ еще более стабильна (67—70%). В 2014 г. уровень НДФЛ в суммарном поступлении налогов в муниципальные бюджеты существенно снизился, что было обусловлено внесением корректировок в бюджетное законодательство, а не кризисными явлениями в экономике.

За рассмотренный период, то есть за девять лет, налоговые поступления увеличились пропорционально росту доходов местных бюджетов в целом в 2,1 раза. Несколько быстрее росли поступления местных налогов в бюджеты муниципальных образований, но местные налоги при этом остаются второстепенными источниками доходов. Так, доля доходов от налога на имущество физических лиц изменялась разнонаправленно и не превысила 0,7% от общего объема доходных поступлений местных бюджетов в 2006—2014 гг. Состав и структура налоговых доходов, их явная недостаточность для осуществления расходов по финансированию решения вопросовместного значения оставались неизменными на протяжении всего рассматриваемого периода.

Главная пилюля — межбюджетные трансферты

Исходя из всего сказанного, следует, что основным источником доходов местных бюджетов являются межбюджетные трансферты. В 2006—2014 гг. их доля в общем объеме фактических доходов местных бюджетов сохранялась стабильно высокой и составила около 60%. Среди межбюджетных трансфертов особенно существенно увеличивался объем субвенций. Так, в 2014 г. он вырос более чем на 25% по сравнению с 2013 г.

Можно отметить, что в истекающем году, по сравнению с годом предыдущим, существенных изменений в сфере налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов тоже нет. В целом они остались на прежнем уровне — 100,5% за девять месяцев в 2015 г. по отношению к аналогичному периоду 2014 г. Роль основного бюджетообразующего источника сохранил НДФЛ, его поступления также не изменились — 100,7%.

Единственным доходным источником, поступления которого существенно снизились, являются субсидии. Это действительная примета кризисного времени для российской экономики. В 2009 г. также наблюдалось существенное снижение величины субсидий, что было обусловлено сокращением объемов софинансирования по соответствующим программам федерального и региональных бюджетов.

В качестве новой тенденции в 2015 г. можно отметить некоторое перераспределение налоговых поступлений в пользу муниципальных районов по отношению к доходам поселений, но данное обстоятельство обусловлено изменениями законодательства о местном самоуправлении, которые уменьшили доходную базу бюджетов сельских поселений. Это тоже не связано с кризисными трендами в экономике.

Устойчивость колосса на глиняных ногах

В чем причины такой устойчивости местных бюджетов? Есть ли повод радоваться защищенности местных бюджетов от изменений внешней среды, стабильности налоговых поступлений, а значит, возможности качественно решать вопросы местного значения за счет соответствующих бюджетов?

Ответ неутешителен. В финансовом состоянии страны в 2006—2015 гг. происходили значительные изменения. Тот факт, что доходы местных бюджетов не характеризуются стремительным падением в кризис, связан с тем обстоятельством, что они не характеризуются общим значительным ростом в относительно благополучной экономической ситуации. Это известная специфика стабильной налоговой базы имущественных налогов и налогов на доходы физических лиц, а главное, распределения доходов между уровнями бюджетной системы государства.

Фактически местные бюджеты на протяжении всего рассматриваемого периода характеризовались дотационностью, отсутствием собственных налоговых источников и зависимостью от региональных и федеральных властей.

Сейчас при анализе экономических изменений стал модным тезис о достижении некого финансового дна, от которого можно оттолкнуться и начать «выплывать». По нашему мнению, общее состояние местных бюджетов в целом характеризуется нахождением на этом самом «дне», а неизменность ситуации на протяжении почти десяти лет свидетельствует об отсутствии потенциала к массовому «выныриванию» при сложившихся правилах распределения бюджетных доходов.

Для наглядности можно привести пример, как повлиял кризис на доходы крупного предпринимателя и учителя. Доходы первого могли снизиться в несколько раз, а у второго всего лишь не наблюдался рост доходов. Однако абсолютный уровень их доходов столь сильно разнится, что нет повода для оптимизма в отношении неснижения зарплаты учителя и рассуждения о его защищенности от кризиса и финансовом благополучии относительно крупного предпринимателя.

Крайне низкий уровень доходов является очевидным сигналом неблагополучия, причем постоянного и не зависящего от изменений внешней среды. При этом потребности в расходных обязательствах возрастают на всех уровнях.

В завершение можно отметить еще одну неутешительную тенденцию: долг местных бюджетов за 11 месяцев в 2015 г. вырос на 12% по сравнению с аналогичными данными за 2014 г., а общая сумма задолженности муниципальных образований составляет около 10% их суммарных доходов (включая трансферты).

Все это позволяет сделать вывод, что поводов для оптимизма в отношении состояния местных бюджетов нет.

Местные бюджеты в 2006—2014 гг.