Отсутствие разрешения на строительство при возведении постройки необязательно должно привести к признанию ее самовольной постройкой и сносу. Если здание соответствует всем строительным и санитарно-эпидемиологическим нормам, то судам необходимо проверить, не злоупотребляет ли лицо, требующее сноса постройки, своим правом. К такому выводу ВС РФ пришел в Определении от 10.03.2016 № 308-ЭС15-15458 по делу № А32-22681/2014.
Суть дела
Министерство обороны РФ (далее — министерство) в 2006 г. начало строить поликлинику в Краснодаре, однако строительство так и не закончило. Администрация города (далее — администрация) во время проведения муниципальной проверки обнаружила, что строительство осуществлялось без надлежащего разрешения. Полагая, что возведенный объект является самовольной постройкой, поскольку расположен на земельном участке, который не предоставлялся для целей строительства, администрация обратилась в суд с требованием о сносе постройки.
Судебное разбирательство
Суд первой инстанции удовлетворил требования администрации (далее — истец).
Под самовольной постройкой, согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ в редакции, действовавшей на момент рассмотрения спора (см. подробнее о действующей редакции «ЭЖ», 2015, № 34, с. 14), понимался жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, в том числе созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Поскольку строительство спорного объекта недвижимости производилось ответчиком без оформления соответствующих документов на строительство, данное здание было признано самовольной постройкой.
Гражданским законодательством в редакции, действовавшей на момент рассмотрения спора, было предусмотрено, что лицо, осуществившее такую постройку, не приобретает на нее право собственности (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Оно также не вправе распоряжаться указанной постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Данное здание подлежит сносу осуществившим его постройку лицом либо за его счет.
Обязанность лица, виновного в строительстве архитектурного объекта без соответствующего разрешения, за свой счет осуществить снос самовольной постройки или привести архитектурный объект и земельный участок в первоначальное состояние также предусмотрена п. 3 ст. 25 Федерального закона от 17.11.95 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».
Земельный участок, на котором строилась поликлиника, принадлежал муниципалитету. Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения компетентных исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления (ст. 29 ЗК РФ, в действующей редакции — ст. 39.2 ЗК РФ). Органы местного самоуправления осуществляют и муниципальный земельный контроль за использованием земель, которые были предоставлены в пользование (ст. 72 ЗК РФ).
Для каждого земельного участка в рамках муниципального образования предусмотрен определенный вид разрешенного использования, являющийся составным элементом правового режима данного участка (ст. 7 ЗК РФ). Таким образом, строительство должно производиться с учетом целевого назначения земли и вида ее разрешенного использования. В результате градостроительного зонирования, осуществленного на основании правил землепользования и застройки на территории муниципального образования — города Краснодара, было определено, что спорный земельный участок предназначен для застройки многоэтажными жилыми домами. Следовательно, ответчик при возведении поликлиники использовал участок не по назначению.
Заметим, что положения земельного законодательства, на которые ссылался суд первой инстанции, действовали на момент рассмотрения спора, однако аналогичные выводы можно сделать и на основании норм, действующих в настоящее время.
Строительство должно осуществляться на основании соответствующего разрешения, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (ст. 51 ГрК РФ). Однако ответчик не смог доказать, что обращался в администрацию с заявлением о выдаче указанного разрешения. Министерство лишь предварительно согласовало с администрацией планируемое место размещения поликлиники и получило разрешение на производство проектно-изыскательских работ и разработку проекта здания.
В данном случае был нарушен не только публичный интерес истца, связанный с отсутствием разрешения на строительство, но и гражданско-правовой интерес администрации: она как лицо, распоряжающееся земельными участками, на которые не разграничена государственная собственность, не предоставляла министерству спорную землю в надлежащей форме.
В апелляции и кассации решение суда первой инстанции было оставлено в силе, однако ответчик обратился с жалобой в ВС РФ.
Позиция Верховного Суда
ВС РФ отменил все принятые по делу судебные акты и направил его на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Из положений ГК РФ о самовольной постройке, действовавших на момент рассмотрения спора, следовало, что к признанию постройки самовольной приводит либо частно-правовое нарушение (строительство на земельном участке в отсутствие соответствующего права на землю) либо публично-правовые нарушения: формальное (отсутствие необходимых разрешений) или содержательное (нарушение градостроительных и строительных норм и правил). При этом требовать сноса такой постройки может собственник земельного участка (субъект иного вещного права на землю) либо лицо, права и законные интересы которого нарушает сохранение самовольной постройки. В публичных интересах с таким иском также вправе обратиться прокурор и другие уполномоченные в соответствии с законодательством государственные органы.
Нижестоящие инстанции не учли, что правомочие администрации по распоряжению земельным участком имеет место до момента разграничения государственной собственности на землю. Орган местного самоуправления, распоряжаясь земельными участками, должен действовать не только от своего имени и в своих гражданско-правовых интересах, но также и от имени и в интересах публично-правовых образований других уровней — РФ и ее субъектов. В спорной ситуации действия администрации должны были быть направлены в том числе и на реализацию публичного интереса. В связи с этим, несмотря на наличие у истца права на иск в силу факта формального нарушения порядка (отсутствие разрешения на строительство), положения ст. 222 ГК РФ о самовольной постройке должны применяться с учетом публичного интереса в создании социально значимого объекта — поликлиники.
Не был, по мнению ВС РФ, исследован судами и вопрос о том, в чем состоит нарушение гражданских прав, принадлежащих непосредственно муниципальному образованию, и каким образом снос спорного объекта может восстановить нарушенные права истца.
Администрация не обосновала, как в результате сноса здания будет защищен публичный интерес. Напротив, в ходе рассмотрения дела министерство указывало на факты, которые подтверждали, что администрация одобряла строительство поликлиники. Об этом свидетельствовало, например, ее соглашение с министерством о сотрудничестве в жилищном строительстве для военнослужащих и членов их семей в период 2001—2005 гг., а также переписка между должностными лицами по вопросам передачи здания поликлиники в муниципальную собственность.
Администрация пыталась признать за собой право собственности на спорный объект в рамках отдельного судебного спора, но в удовлетворении требований ей было отказано. При этом суд пришел к выводу, что здание поликлиники соответствует всем требованиям строительных и санитарно-эпидемиологических норм.
При новом рассмотрении спора ВС РФ рекомендовал судам нижестоящих инстанций проанализировать действия администрации с точки зрения наличия у нее подлежащего судебной защите интереса в сносе спорного объекта, а также оценить поведение сторон с учетом закрепленных в гражданском законодательстве пределов осуществления гражданских прав (ст. 10 ГК РФ). В связи с этим суды должны будут установить, злоупотребила ли администрация правом при предъявлении иска с учетом ее предшествующего поведения.