Александр Демидов: «На любые выплаты из федерального бюджета юридическим лицам должен распространяться госконтроль»

В 2016 г. все авансовые платежи исполнителям по госконтрактам свыше 100 млн руб. выплачиваются только на условиях казначейского сопровождения. О том, зачем введено такое требование в закон «О федеральном бюджете на 2016 год» и как оно изменило работу госзаказчиков и подрядчиков, «ЭЖ» рассказал заместитель руководителя Федерального казначейства Александр Демидов.

Беседовала Александра Хавина, «ЭЖ»

«ЭЖ»: Александр Юрьевич, что такое казначейское сопровождение и зачем оно введено?

Александр Демидов: Это новый инструмент контроля за движением и использованием государственных средств. До 2015 г. государственному контролю в рамках госзакупок подлежали только те средства государственных заказчиков (органов власти, казенных учреждений и т.п.), которые находились на их счетах в Казначействе. Как только эти денежные средства перечислялись в оплату любых контрактов и договоров и поступали на банковские счета поставщиков и исполнителей из реального сектора экономики, они переставали считаться бюджетными и госконтроль в полной мере на них не распространялся. И хотя у Росфиннадзора (ликвидируется до 1 сентября 2016 г. — Ред.) были полномочия выходить на проверки и смотреть, как полученные средства были использованы, это происходило эпизодически.

В программно-целевом подходе, который введен в гос­управлении, каждая государственная программа имеет конкретные показатели и индикаторы достижения. Чтобы их достичь, недостаточно контролировать средства только на счете госзаказчика. Необходимо контролировать всю цепочку исполнителей до того момента, когда результат будет достигнут. Но если средства ушли из Казначейства на счет в коммерческом банке, их контролировать достаточно сложно. Поэтому мы предложили: пока цель не достигнута, средства, которые получены исполнителем по госзаказу, получают статус квазибюджетных и подлежат государственному контролю через механизм казначейского сопровождения.

Объектом контроля при казначейском сопровождении становятся юридические лица, являющиеся либо стороной по госконтракту (генподрядчики), либо заключающие договоры субподряда, либо получающие субсидию из бюджета. Предметом контроля — действия и операции этих лиц. Даже самый маленький субподрядчик, если он получает аванс, сможет расходовать его только под контролем Казначейства, потому что это, по сути, государственные средства, которые еще надо отработать.

Впервые этот инструмент был опробован в 2015 г., когда Правительство РФ поставило перед Казначейством задачу по работе с объектами космодрома «Восточный». Казначейское сопровождение распространялось также на проекты свыше 1 млрд руб. или с авансом более 30% и показало свою действенность. Поэтому Минфин России поручил нам в качестве антикризисной меры масштабировать казначейское сопровождение в 2016 г. на все государственные контракты свыше 100 млн руб., а также на субсидии, взносы в уставной капитал, бюджетные инвестиции — чтобы на все, что уходит из федерального бюджета юридичес­ким лицам, распространялся госконтроль. При этом для субсидий ограничений по суммам нет, есть исключения для тех из них, которые компенсируют уже произведенные юридическими лицами расходы, например, на перевозку пассажиров по определенным тарифам.

«ЭЖ»: Как работает казначейское сопровождение?

А. Д.: Этот механизм аналогичен банковскому сопровождению, в рамках которого всем участникам кооперации (генподрядчик и его субподрядчики) открываются отдельные счета в одном банке, который производит мониторинг расчетов по контракту и даже может следить за соответствием принимаемых товаров, работ и услуг условиям контракта.

При казначейском сопровождении все генеральные подрядчики, их подрядчики и субподрядчики в случае необходимости выплаты им аванса открывают счета в Казначействе. Таким образом, мы становимся для этих юридических лиц своего рода банком и по их требованию перечисляем платежи из суммы аванса, но только на те цели, на которые он предоставлен. Платежи могут быть произведены как на расчетный счет в банке самого подрядчика, так и на счета его поставщиков. Получается, что аванс выдается не всей суммой, а под потребность. Например, надо поставить забор вокруг будущей стройки или оборудование купить — приноси счет и до­говор — мы его оплатим. А до того, как потребность возникла, деньги находятся на счетах Казначейства в Центральном банке. В то же время у юридических лиц остаются счета в кредитных организациях, на которые они могут сразу получить возмещение затрат, если уже произведены работы или осуществлена поставка за свой счет. 

Благодаря тому, что аванс лежит на счете в Казначействе, мы можем обеспечить его целевое использование. В частности, по решению главного распорядителя бюджетных средств нами проводится процедура санкционирования платежей. Для этого госзаказчиком или самим подрядчиком по поручению госзаказчика составляется перечень направлений использования средств, сгруппированных по экономическому признаку: зарплата, налоги, закупка материальных запасов, нематериальных активов и т.п., и определяется примерная доля аванса, которая отводится на каждое из них. Этот перечень отражается в до­кумен­те «Сведения о направлениях расходования денежных средств», который лежит у казначея и позволяет контролировать целевое расходование.

«Сведения» утверждаются госзаказчиком, который может вносить изменения, перераспределяя отпущенные средства между направлениями использования, неог­раниченное количество раз на протяжении всего периода казначейского сопровождения. При проведении кассовых расходов казначей сверяет сумму и направление платежа со «Сведениями» и, если платеж им не противоречит, санкционирует его и перечисляет денежные средства адресатам.

Допустим, подрядчику необходимо выплатить заработную плату. Согласно «Сведениям» из 30 единиц аванса десять предназначены для оплаты труда — если заявленная сумма не превышает отведенной на эти цели, деньги перечисляются на счет исполнителя в банке и отражаются как зарплата в нашей учетной системе. Или, например, в рамках аванса нужно закупить технику, предусмотренную проект­но-сметной до­кумен­тацией. Исполнитель приносит нам счет, договор, который он заключил с поставщиком, и, если это не противоречит «Сведениям», мы перечисляем средства непосредственно поставщику.

Все то же самое по решению госзаказчика может производиться и без санкционирования, но все равно с проведением до­кумен­тарного контроля, в ходе которого проверяется определенный пакет до­кумен­тов, которые не должны противоречить друг другу: государственный контракт, договоры к нему, до­кумен­ты об исполнении — как правило, счета-фактуры, формы КС-2, КС-3, в которых указано, сколько в соответствии с проектной до­кумен­тацией выполнено объ­емов работ и на какую сумму.

Возможна третья ситуация, когда по поручению правительства Казначейство осуществляет не только до­кумен­тарный контроль, но и фактический контроль — расширенное казначейское сопровождение: проверяет соблюдение сроков, факт поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг, а также количество с применением средств фото- и видеофиксации, непосредственно выезжая на место поставки, выполнения работ и оказания услуг.

«ЭЖ»: На средства бюджетов каких уровней распространяется требование о казначейском сопровождении?

А. Д.: Только на те расходы, которые осуществляются за счет средств федерального бюджета. У бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований есть свои алгоритмы контроля. Хотя Москва и ряд других субъектов Федерации взяли за основу наш механизм.

«ЭЖ»: Договорами, заключенными в рамках федеральной контрактной системы, как правило, предусмотрены санкции за несвоевременную оплату. Участники закупок высказывают опасения, что из-за задержек выплат со стороны Казначейства они могут попасть под эти санкции и будут вынуждены выплачивать штрафы. Как быстро будут открываться казначейские счета и быстро ли с них перечисляются средства?

А. Д.: Для этих опасений нет оснований. Своевременность выплат зависит только от организации финансового мене­джмента наших клиентов: все нужно делать заблаговременно согласно графику выполнения работ и расчетов. Если нам представлены правильно оформленные до­кумен­ты, мы в этот же день их и оплатим. Если до­кумен­ты оформлены неправильно, то не позднее завтрашнего дня вернем и скажем, что в них исправить. У нас все регламентировано. Любой платеж, направленный на достижение целей предоставления аванса, будет исполнен так же оперативно, как и в случае банковского сопровождения.

Чтобы не было неожиданностей, рекомендую ознакомиться с постановлением Правительства РФ от 04.02.2016 № 70 «О порядке казначейского сопровождения в 2016 году государственных контрактов, догово­ров (соглашений), а также контрактов, договоров, соглашений, заключенных в рамках их исполнения», порядком санкционирования из приказа Минфина России от 25.12.2015 № 213н «О Порядке проведения территориальными органами Федерального казначейства санкционирования операций при казначейском сопровождении государственных контрактов, договоров (соглашений), а также контрактов, договоров, соглашений, заключенных в рамках их исполнения» и приказом Федерального казначейства от 29.12.2012 № 24н «О Порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства».

Основными до­кумен­тами для открытия лицевого счета в Казначействе являются государственный контракт, договор или соглашение, карточка образцов подписей, и заявление юридического лица на открытие счета. Счет открывается в течение 1—2 дней после представления этих до­кумен­тов.

Казначейство взаимодействует с клиентами, используя электронный до­кумен­тооборот и для авторизации в системе необходимо получить в органе Федерального казначейства электронную подпись. Но пока соглашение об информационном взаимодействии не подписано, работать можно на бумажных носителях, принося их в территориальные отделы Казначейства, которые есть практически в каждом муниципальном районе и городе — более 2000 отделов.

Если что-то в осуществлении расчетов останется непонятным, то в каждом территориальном органе Казначейства есть лицо рангом не ниже заместителя руководителя, уполномоченное давать консультации по казначейскому сопровождению, и можно обратиться к нему.

Уверен, что добросовестные контрагенты государственных заказчиков от казначейского сопровождения никаких ухудшений и ограничений испытывать не будут. Для них оно, наоборот, помощь. Во-первых, потому что счета Казначейства находятся в Центробанке и защищены от возможных негативных последствий деятельности кредитных организаций. Во-вторых, мы осуществляем эту работу бесплатно для клиентов, не берем комиссию ни за оформление, ни за сопровождение платежных до­кумен­тов.

«ЭЖ»: Какие-то дополнительные требования к контрагентам государственных заказчиков Казначейство выдвигает?

А. Д.: Только правильность оформления представленных до­кумен­тов и сведений для санкционирования. На выбор подрядчиков мы никак не влияем — по закону это ответственность госзаказчиков.

«ЭЖ»: Чем отличатся работа по казначейскому сопровождению от обычной деятельности Казначейства?

А. Д.: В первую очередь тем, что клиентами Казначейства теперь становятся юридичес­кие лица, поставляющие товары, выполняющие работы и оказывающие услуги государству, тогда как традиционно это государственные учреждения и органы власти. Мы ведем реестр госконтрактов, где содержится вся информация от его заключения до исполнения. Все это знакомо нашему традиционному контингенту, который не имеет счетов в банках с 1993 г. До­кумен­тооборот в Казначействе отличается от банковского. В частности, для госучреждений и органов власти не предусмотрено платежного поручения, вместо него — заявка на кассовые расходы в структурированном виде. Если в банках, как правило, только расчетно-кассовое обслуживание, то у нас кассовое обслуживание и санкционирование. Естественно, что для нового контингента юридических лиц наши требования достаточно сложны. Мы их попытались максимально упростить и потому так долго готовили подзаконные акты, в частности приказ Минфина России от 25.12.2015 № 213н, который был зарегистрирован Минюстом только 11 марта 2016 г. В результате юридичес­кие лица как работали с банками по своему плану счетов, так для них все и осталось. Но для работы с Казначейством необходимо вести раздельный учет, привязанный к каждому государственному контракту, договору, соглашению. И если до­кумен­тооборот, связанный с расчетным счетом в банке, осуществляется в соответствии с требованиями банка, которому важны только плательщик, получатель, верные реквизиты и сумма, и достаточно средств на счете клиента, то у нас еще придется указать, есть или нет «Сведения», указать идентификационный код государственного контракта, код направления платежа и т.п.

Таким образом, мы побуждаем исполнителей к ведению раздельного учета хозяйственных операций, совершаемых в рамках госконтракта и по другим проектам. Допус­тим, компания строит по гос­контракту мост, а бетон, металл закупает не только для моста, а сразу для всех своих объектов. Но Казначейство будет оплачивать только ту часть расходов, которая в соответствии с проектом необходима для строительства мос­та. Чтобы не получилось так, что компания купила, допус­тим, металл на все объекты, а на бетон денег не хватило. Или государственный объект не строится, а за его счет создаются другие объекты. При этом мы не просим покупать все по госконтракту отдельно, можно продолжать закупки оптовыми партиями, но мы оплатим только тот сегмент затрат, который произведен для объекта по заказу государства. Поэтому для оплаты крупного заказа исполнителю необходимо аккумулировать средства из разных источников.

«ЭЖ»: Много ли у вас появилось новых «клиентов» в связи с казначейским сопровождением?

А. Д.: У нас на казначейском сопровождении сейчас более 3000 государственных конт­рактов, договоров и субсидий. Мы прогнозируем, что в ближайшее время количество сопровождаемых контрактов и договоров дойдет до 10 000. Для примера, в 2015 г. в Федеральном казначействе было 300 000. Таким образом, прирост около 3% не является критичным для казначейской системы.

«ЭЖ»: Вы упоминали, что не берете с исполнителей по госзаказу плату за расчетно-кассовое обслуживание и сопровождение платежей. Получается, что это делается за счет налогоплательщика. Дорого ли это нам обходится? Потребовались ли для этого новые средства?

А. Д.: Дополнительно нам не дали ни людей, ни денег. Как и у всех, сократили на 10% бюджет и численность. Но за счет прогрессивных форм исполнения наших функций мы перераспределили ресурсы и повысили производительность труда. Так что ­справляемся.

«ЭЖ»: Для банков операции по счетам клиентов — это источник заработка. К тому же, получается, что деньги, лежащие на счетах в Казначействе, не поступают в банковскую сис­тему. Банковское сообщество протестует против того, что вы уводите их бизнес и уменьшаете ликвидность?

А. Д.: Действительно, средства на лицевых счетах наших новых клиентов ранее были банковской ликвидностью. Но и сейчас они поступают в банковскую систему — после оплаты поставленных товаров, выполненных работ и оказанных услуг, а также Казначейство ежедневно размещает средства на банковские де­позиты и заключает сделки РЕПО.

Но я хотел бы обратить внимание на то, что на 1 января 2016 г. дебиторская задолженность сектора государственного управления составляет более 3300 млрд руб. Это те самые случаи, когда госзаказчик проавансировал исполнителя, но не получил того, за что заплатил. Считаю, что введение казначейского сопровождения ставит все на свои места: работу выполнил — получи деньги. Пока работа не выполнена, это деньги налогоплательщиков и должны быть в бюджете. А если банку нужны средства, то пусть он их привлекает по цивилизованным ­процедурам.