Новый порядок изъятия земель, введенный Федеральным законом от 31.12.2014 № 499-ФЗ, функционирует в России уже больше года. Об особенностях применения измененного законодательства и о том, облегчило ли оно жизнь правообладателям и претендентам на изымаемые участки, говорили на XV Всероссийском конгрессе «Регулирование земельно-имущественных отношений 2016 Весна», проводимом компанией «АСЭР-ГРУПП». Подробности в нашем материале.
Федеральный закон от 31.12.2014 № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 499-ФЗ), который вступил в силу 1 апреля 2015 г., почти полностью посвящен порядку изъятия земель. Все необходимые подзаконные акты, за подготовку которых было ответственно Минэкономразвития России, изданы, и на сегодняшний день закон функционирует в полной мере. Не до конца отрегулирован лишь вопрос о том, какие отраслевые федеральные органы будут осуществлять изъятие, поскольку не все ведомства готовы брать на себя это бремя.
Значение закона переоценить сложно. Достаточно упомянуть, что до его принятия регулирование вопроса изъятия сводилось к трем статьям Гражданского кодекса РФ, двум — Земельного и одной статье Жилищного кодексов. И этому есть объяснение. Когда разрабатывались эти документы, необходимости в изъятии земель не было, поскольку в стране господствовала госсобственность и эти вопросы решались иначе. В начале 2000-х гг. у государства не было средств на масштабные стройки, поэтому изъятие участков по-прежнему было не актуально. С ростом значения частной собственности и частных правовых интересов в виде прав на землю, с увеличением темпов развития государства оказалось, что этот вопрос очень плохо урегулирован в российском законодательстве.
Государство больше не посредник
Одно из ключевых изменений, привнесенных Законом № 499-ФЗ, — изменение роли государства в процессе изъятия. Ранее приобретение в собственность земельных участков под строительство объектов для государственных и муниципальных нужд осуществлялось за счет средств бюджета и было естественным в тех условиях. После проведения массовой приватизации государство перестало участвовать в строительстве большинства линейных объектов, полностью ушло из недропользования, строительства объектов связи, трубопроводов, объектов транспорта, энергетики.
Государство занималось изъятием, но согласно ст. 32 ЗК РФ расходы на него ложились на плечи компании, заинтересованной в предоставлении земельного участка. При этом ей приходилось платить как за участок в собственности, а получать только аренду с неопределенным сроком действия, поскольку существовавшая процедура предполагала серьезную задержку между отчуждением, компенсацией расходов и оформлением участка. Кроме того, средства на изъятие нужно было предусмотреть одновременно и в госбюджете, и в бюджете компании. Государство сначала изымало объекты, потом вынуждено было их предоставлять. Все эти взаимозачеты, согласования и взаиморасчеты существенно удлиняли сроки изъятия. Только переговоры предприятий с Росимуществом занимали более двух лет.
С принятием Градостроительного кодекса РФ и его последующих изменений постепенно пришло понимание, что задача государства заключается в создании условий для размещения объектов, а не в их финансировании. А если государство не строит и не финансирует этот процесс, то непонятно, зачем вообще ему быть посредником сделки по изъятию. Оно должно выполнять лишь контролирующие функции, следить за законностью сделки, за соблюдением формальностей, за обеспечением гарантий той и другой стороны.
Преимущества отказа от «посредничества» государства в процессе изъятия участков очевидны:
-
возможность использования частных инвестиций;
-
мотивация организации-застройщика на снижение затрат;
-
сокращение бюджетных расходов;
-
уменьшение количества необходимых документов;
-
существенное сокращение сроков процедуры изъятия.
Изменения в порядке уведомления заинтересованных лиц
Еще одно значимое изменение — установление более четкого порядка оформления прав и извещения заинтересованных лиц в связи с изъятием. Согласно прежнему подходу извещение регистрировалось в ЕГРП, что противоестественно, поскольку само по себе извещение не является обременением прав. Поэтому было принято решение направлять уведомления по адресу, который правообладатель сам оставил в МФЦ, в кадастровой или в регистрационной службе для отправки государственных извещений обо всех значимых событиях. Это может быть как почтовый, так и электронный адрес. Его и оставили в качестве основного при извещении о предстоящем изъятии.
Если же в ЕГРП отсутствуют какие-либо сведения о правообладателе, извещение о предстоящем изъятии размещается в интернете, местных газетах, на досках объявлений по месту расположения планируемого к изъятию участка и по почтовым адресам изымаемых зданий, строений. Если эти меры не дают результата и установить правообладателей не удается, предполагается проведение проверок с тем, чтобы определить, не относится ли имущество к бесхозяйному или выморочному. Если хозяева объектов обнаружатся уже после начала строительства, то истребовать свое имущество будет уже нельзя, возможно будет только потребовать возмещения убытков в пределах срока исковой давности (ст. 196 ГК РФ).
О защите интересов правообладателя
Более широкий подход применяется теперь и к правовым гарантиям, которые призваны сделать изъятие обоснованным. Согласно Закону № 499-ФЗ изъятие возможно только на основании документов по планировке территорий, которые проходят публичные слушания. Это гарантирует уверенность государства в том, что этот участок необходим, известно местонахождение будущего объекта и его границы. Для этого составляется либо проект межевания, либо схема границ, когда подготовка проекта нецелесообразна. В ходе обсуждения проекта планирования территории правообладатель, безусловно, имеет право голоса. Эксперты рекомендуют бороться именно на этапе публичных слушаний. Изъятие — это уже исполнение «приговора», когда поделать уже ничего нельзя. Процессуальный срок оспаривания документов планировки составляет три месяца (ч. 4 ст. 198 АПК РФ), суды на это обращают особое внимание.
Расширены и возможности замены одного имущества другим. Ранее было строгое правило: если изымают квартиру, значит, должны дать квартиру, если участок, то — участок и т.д. Не всегда это было удобно, поэтому теперь при условии согласия сторон любая недвижимость может быть заменена любой недвижимостью.
У правообладателя также появилось право расторжения в одностороннем порядке договоров, заключенных в отношении изымаемого имущества, для того чтобы включить сумму неустойки в размер возмещения. Раньше убытки перед третьими лицами можно было включить в состав выкупной цены, но расторгнуть эти договоры можно было только после выплаты компенсации, когда о точном размере убытков еще нельзя было знать. Теперь же можно заранее согласовать эту цифру с партнерами и включить ее в сумму возмещения. Также появилась возможность получить возмещение в будущем (например, строящиеся квартиры), но только в тех случаях, когда стороны подписывают добровольное соглашение.
Еще одно важное изменение коснулось порядка изъятия зданий, который ранее регулировался лишь Жилищным кодексом РФ и никак не перекликался с требованиями ЗК РФ и ГК РФ. Теперь одна фраза снимает все недоразумения: изъятие зданий, строений и сооружений производится по тем же правилам, что и изъятие земли (остались лишь особенности для социального найма жилья). Сейчас рассматривается законопроект, который определяет порядок переноса вещи при изъятии участка в случае соответствующей технической возможности. Например, когда расширяется дорога и можно перенести те же самые опоры и провода в другое место, говорить о том, что состоялось изъятие этой вещи, нельзя.
Особенности возмещения убытков
До принятия Закона № 499-ФЗ в ГК РФ возмещению убытков при изъятии было посвящено всего одно предложение. В то же время вопрос этот очень болезненный: статистика говорит о том, что только 13% правообладателей соглашаются с предложенной рыночной оценкой, 80% торгуются с той или иной долей успеха (повысить сумму компенсации более чем на 5—10% удается в редких случаях), оставшиеся бескомпромиссно требуют заплатить их цену, но, как правило, безуспешно. Поправки внесли большую определенность в порядок расчета возмещения при изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд.
В основе арифметики лежит рыночная стоимость недвижимости, которая определяется посредством экспертизы. В отчет об оценке могут быть включены и убытки, рассчитанные исключительно на основе имеющихся документов (баланса, договоров и пр.). Если сторонам удается заключить соглашение, то оценку изымаемого имущества никто не проверяет (за исключением изъятия для государственных нужд). Стороны могут договориться о любой цене: о возмещении в двойном размере или, напротив, о пожертвовании. Но если соглашение подписано не было и дело дошло до суда, то закон настаивает на том, что никто не должен выиграть от изъятия. При этом принято не учитывать расходы, которые были учтены ввиду недобросовестного поведения стороны, например расходы на строительство или улучшение, понесенные уже после уведомления об изъятии или в нарушение условий резервирования земель. Также при оценке не должны учитываться будущее использование недвижимости, развитие территории, неисполнимые сделки. В законе также появилось указание на то, что при определении размера возмещения учитывается разрешенное использование земельного участка на день, предшествующий принятию решения об изъятии.
Следует иметь в виду, что если на участке были произведены улучшения, которые собственник не имел права делать согласно разрешенному использованию, то они, к сожалению правообладателя, не могут быть учтены при расчете компенсации. Например, если на огороде был построен дом, а разрешенное использование не подразумевает этого, то включить его в сумму возмещения нельзя.
Оспаривание изъятия земельных участков в суде
На практике принудительное прекращение прав является лишь угрозой — почти 85% случаев изъятия после жарких дискуссий заканчиваются подписанием соглашений, а оставшиеся споры, дошедшие до суда, в 90 случаях из 100 завершаются подписанием мирового соглашения. Как показывает опыт экспертов, судьи всегда ведут к тому, чтобы стороны договорились самостоятельно, поскольку сами немного теряются в этих относительно новых для них вопросах.
С принятием Закона № 499-ФЗ процедура изъятия изменилась, но подходы, которые сложились в судебной практике применительно к вопросу определения выкупной цены, возмещения, являются актуальными и на сегодняшний день. Суд не просто констатирует законность или незаконность действий, его задача — определить условия, на которых будет осуществляться изъятие. В судебной практике в этой категории дел встречаются две причины споров: несогласие с местом размещения земельного участка, который хотят изъять, и несогласие с предложенной ценой. Первый спорный для судов момент связан с оспариванием документов по территориальному планированию, поскольку именно проекты планировки и межевания, предполагают размещение соответствующих объектов, указанных в ст. 49 ЗК РФ, для которых допустимо изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Правообладатели объектов, по которым прошла красная линия, задаются вопросом, как эту линию исключить, и обращаются в суды с требованием об оспаривании проектов планировки и проектов межевания. Суды в свою очередь задаются вопросом, в каком порядке рассматривать такие споры.
В свое время вышло постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», где в п. 1.1 появилось такое разъяснение: акты о проектах планировки, проектов межевания не являются нормативными актами, а являются актами соответствующих публичных органов, устанавливающими режим земельного участка. Позиция ВАС РФ была весьма спорной, но судам пришлось с ней считаться.
После реформы процессуального законодательства и объединения двух судов практика постепенно пришла к тому, что определять правовую природу этих актов необходимо исходя из их содержания, а оно указывает на то, что эти акты все-таки нормативные. Поскольку это так, то при оспаривании документ проверяется на соответствие вышестоящим нормативным актам, ГрК РФ. Судебная практика такова, что если соблюдена процедура принятия, то само по себе нарушение прав отдельных правообладателей тем, что их участки будут изымать, не является основанием для признания соответствующего акта недействующим.
Что касается определения цены, то основные позиции судов по этому вопросу были сформулированы в Обзоре судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта (утв. Президиумом Верховного суда РФ 10.12.2015). Несмотря на то что в документе рассматриваются только вопросы, касающиеся размещения объектов транспорта, подходы, которые в нем сформулированы, могут использоваться и при рассмотрении споров, связанных с изъятием под другие нужды. В Земельном кодексе РФ прямо указано, что возмещение включает в себя рыночную стоимость земельных участков и иных прав. В Обзоре по изъятию земель для нужд транспорта ВС РФ сформулировал позицию о том, что сумма возмещения определяется судом на момент принятия решения. Кроме того, есть постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств», которое определяет основные направления в понимании того, что такое убытки, в том числе упущенная выгода.
Важно понимать, что истцом в таких делах об изъятии может выступать не только публичный орган, организация, ходатайствующая об изъятии, но и частное лицо. Ранее практика арбитражных судов исходила из того, что таким правом закон наделяет лишь публичные органы. Если посмотреть на практику шире, можно отметить, что таким правом наделяется и частный правообладатель, особенно в сфере аварийного жилья. В этой ситуации суды признают, что у частного собственника есть право обратиться в суд с требованием об обязании публичного органа принять меры к изъятию.
Комментарий
Михаил Бочаров, заместитель директора Департамента недвижимости Минэкономразвития России
«Сейчас государство уходит из имущественной сделки и подписывает соглашение как удостоверяющая сторона. Непосредственным же покупателем выступает застройщик, который будет осуществлять строительство на данном участке. Произошел глубокий сдвиг в правоотношениях. И необходимость такого сдвига было очень нелегко доказывать: все профессора были против, так как это шло в разрез с их научными работами»