К вопросу об уровне юридической техники

Юридическая техника отечественного законодателя уже давно стала притчей во языцех среди юристов. В качестве наглядного примера ее несовершенства достаточно привести законодательные акты, издаваемые в сфере государственных и муниципальных закупок.

Все еще требуются дополнения

Действовавший до 1 января 2014 года Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», как известно, был призван регулировать почти все без исключения отношения, возникающие в закупочной сфере. Итогом такого подхода стала высокая казуистичность нормативного акта. Кроме того, на любое правило Закона № 94-ФЗ недобросовестные участники закупочных отношений находили возможность его обхода, что, в свою очередь, привело к необходимости перманентного изменения законодательных норм в целях латания обнаруженных участниками «дыр» в ткани закона.

Неслучайно, что уже через несколько лет со дня вступления в силу Закон № 94-ФЗ насчитывал более 50 изменений и дополнений (порой менялись целые главы закона целиком), стал неудобным в работе и в конечном счете перестал отвечать потребностям участников отношений по государственным и муниципальным закупкам.

Пришедший ему на смену Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», несмотря на значительное расширение предмета своего регулирования, во многом унаследовал юридическую технику предшествующего закона. Подробное пошаговое описание закупочных процедур и их последствий вкупе со значительными пробелами в регулировании данной сферы в очередной раз породили необходимость внесения изменений и дополнений в текст правового акта, причем еще до его введения в действие.

Другой иллюстрацией низкого уровня юридической техники законодателя стало использование таких оборотов, как «документы, подтверждающие правоспособность участников закупок», причем состав и содержание этих документов в законе, конечно, не раскрывались. Не избежал Закон № 44-ФЗ и участи перманентного внесения дополнений: на сегодняшний день в текст внесено около 30 изменений, и есть все основания предполагать, что данная тенденция в ближайшее время сохранится.

Вместе с тем законодательство о государственных и муниципальных закупках образует и существенный массив делегированного законодательства – подзаконных актов, главным образом, постановлений Правительства РФ и приказов Минэкономразвития России. Указанные акты регулируют широкий круг вопросов планирования закупок, осуществления закупочных процедур и исполнения государственных и муниципальных контрактов в пределах полномочий, предоставленных законодателем в Законе № 44-ФЗ.

Определение размера штрафа

Нельзя не отметить, что невысокий уровень юридической техники нормативных правовых актов оказался характерен и для подзаконных актов. Примером, на котором хотелось бы остановиться, является Постановление Правительства РФ от 25.11.2013 № 1063 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом» (далее – Правила № 1063). Указанные правила, в соответствии с ч. 7 ст. 34 Закона № 44-ФЗ, определяют порядок исчисления штрафных санкций при нарушении сторонами государственного (муниципального) контракта своих обязательств по нему.

При довольно внятном регулировании порядка исчисления штрафов за нарушение контрактных обязательств обращает на себя внимание способ определения размера пеней, подлежащих уплате за просрочку исполнения обязательств. Согласно п. 6–8 Правил № 1063 размер пеней определяется в соответствии с формулой П = (Ц – В) х С, где Ц – цена контракта; В – стоимость фактически исполненного в установленный срок поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства по контракту, определяемая на основании документа о приемке товаров, результатов выполнения работ, оказания услуг, в том числе отдельных этапов исполнения контрактов; С – размер ставки, определяемой также по специальной формуле С = СЦБ х ДП (размер ставки рефинансирования ЦБ РФ на дату уплаты пеней, определяемый с учетом коэффициента К умноженный на количество дней просрочки).

Как видно, такой порядок исчисления размера пеней, несмотря на свою громоздкость, также остается понятным. Однако при определении размера ставки рефинансирования ЦБ РФ Правила № 1063 вводят специальный коэффициент, который определяется по формуле К = ДП/ДК х 100 %, где ДП – количество дней просрочки; ДК – срок исполнения обязательства по контракту (количество дней).

При К, равном 0–50%, размер ставки определяется за каждый день просрочки и принимается равным 0,01 ставки рефинансирования, установленной ЦБ РФ на дату уплаты пеней.

При К, равном 50–100%, размер ставки определяется за каждый день просрочки и принимается равным 0,02 ставки рефинансирования, установленной ЦБ РФ на дату уплаты пеней.

При К, равном 100% и более, размер ставки определяется за каждый день просрочки и принимается равным 0,03 ставки рефинансирования, установленной ЦБ РФ на дату уплаты пеней.

Дуализм исчисления

В данном случае налицо низкое качество юридической техники Правил № 1063, которые допускают неоднозначность в толковании формулы, определяющей порядок исчисления коэффициента ставки рефинансирования ЦБ РФ. Нагляднее всего этаситуация отразилась в материалах судебной практики. Так, часть судов полагает, что в расчетной формуле коэффициента К предусмотренное умножение на 100% сделано исходя из того, что данный коэффициент имеет процентное выражение, а фактически для получения итогового процентного значения подразумевается умножение на 100. В свою очередь, знак «%» проставляется к результату, полученному в результате умножения на 100¹.

Другой подход основан на буквальном толковании п. 8 Правил № 1063 и предполагает исчисление формулы коэффициента К путем умножения на 100%, то есть на 1. Таким образом, фактически К = ДП/ДК. Примечательно, что помимо ряда арбитражных судов данный подход поддержал и Верховный Суд в определении об отказе в передаче дела на рассмотрение Судебной коллегии².

Таким образом, недостаток юридической техники Правил № 1063 приводит к возникновению различного порядка расчета коэффициента К и, следовательно, к существенной разнице при исчислении общей суммы пеней, что подрывает стабильность гражданского оборота и влечет нарушение прав и законных интересов сторон государственных (муниципальных) контрактов.

В настоящее время указанный дуализм подхода к исчислению пеней в судебной практике сохраняется. Полагаем, чтонеобходимо руководствоваться системным толкованием п. 8 Правил № 1063, в частности указанием на процентный характер коэффициента К. Данный процентный характер по аналогии с правилами исчисления процентов, принятыми в математике, возможно определить лишь путем умножения на число 100 с дальнейшим проставлением знака «%» к итоговому результату. Заслуживает внимания и содержащийся в судебной практике довод, что умножение на 100%, то есть на 1, представляется нецелесообразным применительно к целям штрафных санкций. Начисление неустойки по обязательствам, возникающим из государственного контракта ввиду общественной значимости его надлежащего исполнения, является мерой, призванной стимулировать надлежащее исполнение поставщиком его обязательств по поставке товара в минимальный срок и снизить государственные риски³.

Примечательно, что описанную коллизию также попытались исправить и органы исполнительной власти, в частности Минфин России, указав, что, в случае если коэффициент К был бы представлен не в процентном выражении, это бы серьезно усложнило возможность исчисления интервалов значений коэффициента ввиду необходимости использования малых чисел. Так, в случаях, если количество дней просрочки меньше срока исполнения обязательства по контракту, это привело бы к необходимости применения значений коэффициента менее чем 1⁴.

Пороговые значения

Другой иллюстрацией низкого качества юридической техники Правил № 1063 является некорректное установление пороговых значений показателя вышеупомянутого коэффициента К. К примеру, в п. 8 Правил определение размера ставки рефинансирования поставлено в зависимость от показателя коэффициента К, который может быть либо равен 0–50%, либо равен 50–100%, либо равен 100% и более. Данное правило в очередной раз порождает коллизию: какой размер ставки следует применять в случае, если коэффициент оказался равен 50% – предусмотренный для интервала 0–50% или для интервала 50–100%? Аналогичный вопрос рождается, если коэффициент К равен 100%.

В этом вопросе, как и в предыдущем случае, ситуацию постарался исправить Минфин России, указав в одном из писем, что интервалы, определенные в п. 8 Правил № 1063, надлежит рассматривать как значения, принимаемые от 0 до 49%, от 50 до 99% и от 100% и более⁵.

Между тем данные письма Минфина России не имеют нормативного характера, в связи с чем не могут рассматриваться в качестве общеобязательных. Таким образом, разрешение вопроса о поиске правильной формулы исчисления пеней за просрочку исполнения контрактных обязательств целиком возложено на судебную практику. Отметим, что, несмотря на успехи отечественной судебной системы в решении подобных проблем, качество законодательной техники, особенно в сфере государственных и муниципальных закупок, вызывает опасения, требующие немедленных действий.