Быть или не быть ОЭЗ в России

Экономический рост российских отраслей сегодня требует внедрения эффективных форм взаимодействия бизнеса и государства. В качестве одной из таких форм рассматривалась амбициозная идея создания на территории РФ особых экономических зон (ОЭЗ). Стала ли эта форма успешной в нашей стране?

Правовое регулирование

Сегодня в России используется множество понятий, так или иначе связанных с ОЭЗ. В 2005 году Федеральным законом от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» (далее – Закон об ОЭЗ) был установлен порядок создания особых экономических зон – промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых. В 2010 году Соглашением по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны (заключено в г. Санкт-Петербурге 18.06.2010) (далее – Соглашение о СЭЗ) свободные экономические зоны были названы особыми и специальными, а также выделены портовые и логистические зоны. Часто также используются понятия «свободные торговые зоны» и «зоны экономического благоприятствования». Все названные понятия объединяет то, что они обозначают территорию с особым режимом, отличным от общего.

Цель создания ОЭЗ в России – развитие обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей, туризма, портовой и транспортной инфраструктур, технологий, то есть развитие отдельных отраслей экономики. При этом в РФ сегодня также функционируют зоны территориального развития (ЗТР)¹, которые не следует путать с ОЭЗ. ЗТР и ОЭЗ проще всего отличать по формальным критериям целей их создания, указанным в законе, а также по правовому режиму. В отличие от ОЭЗ, цель создания ЗТР – развитие субъекта РФ путем привлечения частных инвестиций и государственной поддержки. Однако инвестиции – это общая цель создания как отраслевых зон, так и зон развития субъектов РФ.

Привлекательность ОЭЗ напрямую зависит от качества правового регулирования. Отечественное законодательство устанавливает порядок создания, управления ОЭЗ, оформления статуса резидента ОЭЗ, условия бизнеса, включая таможенный, земельный, налоговый режимы. Сегодня система правового регулирования ОЭЗ в РФ состоит из Соглашения о СЭЗ, федеральных законов, включая НК РФ, ЗК РФ, Градостроительный кодекс РФ, федеральных нормативных правовых актов, а также законодательства субъектов РФ.

Главным уполномоченным государственным органом в области ОЭЗ является Минэкономразвития России. На федеральном уровне министерство регистрирует резидентов ОЭЗ и ведет их реестр, заключает соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ, осуществляет государственный контроль. Функции муниципального контроля осуществляют местные уполномоченные органы власти. Закон об ОЭЗ устанавливает некоторые ограничения процедур контроля, например по длительности проведения проверок, и определяет права резидентов ОЭЗ в рамках контрольных мероприятий. Однако объем прав резидентов ОЭЗ не отличается от прав иных лиц, действующих вне ОЭЗ, в отношении которых проводятся контрольные мероприятия.

Для оперативного управления и реализации соглашений о создании ОЭЗ учреждаются управляющие компании ОЭЗ в форме хозяйственного общества. Управляющие компании осуществляют свои полномочия на основании соглашения об управлении ОЭЗ.

Получить статус резидента ОЭЗ могут коммерческие организации (кроме унитарных предприятий) или индивидуальные предприниматели (в зависимости от типа ОЭЗ), зарегистрированные на территории муниципального образования, в границах которого расположена ОЭЗ. В заявке на заключение соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ будущий резидент ОЭЗ должен отразить предполагаемый вид деятельности, потребности в земельном участке, объем инвестиций. Указанная в заявке информация подтверждается бизнес-планом заявителя. Формы заявок, бизнес-планов, а также критерии их оценки утверждаются приказами Минэкономразвития России по отдельной ОЭЗ или по типу ОЭЗ. Следует сказать, что количество регламентов, норм, правил, форм и их объемы на сегодняшний день утяжеляют процедуры регистрации резидентов ОЭЗ. При этом сроки согласования документов необоснованно удлиняются. Это приводит к тому, что бизнес-планы на момент получения статуса резидентов ОЭЗ становятся неактуальными. Указанное влечет нарушение резидентом ОЭЗ условий соглашений, и, как следствие, судебные разбирательства. Права инвесторов, находясь в зависимости от неповоротливой и громоздкой бюрократической системы, защищены очень слабо. Резидент ОЭЗ может быть лишен своего статуса ОЭЗ в судебном порядке в связи с допущенными нарушениями соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ.

Закон об ОЭЗ разъясняет, какого характера деятельность может осуществлять резидент ОЭЗ на территории выбранной зоны. Например, на территории технико-внедренческой ОЭЗ резидент может осуществлять инновационную деятельность, связанную с созданием, производством и реализацией научно-технической продукции, созданием и реализацией программ для ЭВМ, баз данных, топологий интегральных микросхем, информационных систем, а также оказанием услуг по внедрению и обслуживанию названных продуктов. Резидент туристско-рекреационной ОЭЗ вправе осуществлять деятельность по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристскую деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод и других природных лечебных ресурсов, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод.

Различные режимы

Режим землепользования в ОЭЗ и правила предоставления земельных участков определяются в ст. 32–35 Закона об ОЭЗ и в ЗК РФ. В указанных нормах среди прочего установлено ограничение прав резидента ОЭЗ. Например, передача земельного участка резиденту ОЭЗ возможна только на праве аренды в установленной форме без права субаренды. Запрещается передача арендных прав в залог, а также их взнос в качестве вклада в уставной капитал общества или пая в производственный кооператив. В Законе об ОЭЗ для резидентов ОЭЗ также предусматриваются нормы и сроки капитальных вложений, размер обеспечения уплаты таможенных пошлин и налогов, иные условия, которые должны быть отражены в соглашении об осуществлении предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ. Предусмотрен порядок установления сервитутов в границах ОЭЗ.

Таможенный режим установлен Соглашением о СЭЗ и Законом об ОЭЗ (ст. 36–37.5). Применение таможенной процедуры свободной таможенной зоны возможно только на территориях промышленно-производственных, технико-внедренческих и портовых ОЭЗ. На территориях туристско-рекреационных ОЭЗ такая процедура не применяется. Территория ОЭЗ является зоной таможенного контроля. Перемещение товаров, транспортных средств, лиц, включая должностных лиц государственных органов, за исключением должностных лиц таможенных органов, через границы ОЭЗ и в их пределах допускается с разрешения таможенного органа и под его надзором. Таможенный контроль на территориях ОЭЗ проводится таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством РФ о таможенном деле.

Налоговый режим ОЭЗ предполагает два вида налоговых льгот для резидентов ОЭЗ: общие для всех типов ОЭЗ и дополнительные. Для резидентов всех типов ОЭЗ устанавливается пониженная ставка налога на прибыль, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ. Также резиденты ОЭЗ освобождаются: от уплаты налога на имущество на срок от 5–10 лет в зависимости от зоны с момента постановки имущества на учет; от уплаты земельного налога на 5–10 лет в зависимости от зоны с момента возникновения права собственности на земельный участок, расположенный на территории ОЭЗ. Льготой по транспортному налогу инвестор может пользоваться с момента регистрации транспортного средства, такие льготы устанавливаются субъектами РФ, на территории которых создаются ОЭЗ. Инвесторы промышленно-производственных и туристско-рекреационных зон также вправе применять ускоренную амортизацию, устанавливая повышающий коэффициент к основным средствам. Для резидентов технико-внедренческой ОЭЗ предусмотрено установление пониженных тарифов страховых взносов на переходный период 2011–2019 годов². В статье 38 Закона об ОЭЗ также предусмотрена гарантия защиты инвестора ОЭЗ от неблагоприятного изменения законодательства РФ о налогах и сборах.

Цель создания

Принято считать, что в развивающихся странах целью создания свободных экономических зон является рост национального рейтинга на глобальных рынках за счет привлечения иностранных инвестиций и прогрессивных зарубежных технологий. В то время как развитые страны за счет создания ОЭЗ укрепляют экономику, привлекая внутренних инвесторов, вкладывающих инвестиции в регионы³. Проведенный анализ норм законодательства РФ об ОЭЗ показывает, что целью создания такого рода зон в большей степени является региональное развитие за счет внутренних инвестиций, в меньшей степени – за счет привлечения иностранных инвесторов. Такой вывод подтверждает и официальная статистика. По данным Правительства РФ, за 10 лет существования Закона об ОЭЗ было создано 33 зоны. По состоянию на 01.01.2016 на территории ОЭЗ всех типов зарегистрировано всего 435 резидентов, из них только 70 резидентов – компании с участием иностранного капитала, что составляет мизерные 16% от общего числа инвесторов. Таким образом, Россия выбрала путь развитого государства, вкладывая бюджетные средства и привлекая отечественных инвесторов в развитие экономики субъектов РФ. Однако эффективность такого пути оказалась критически низкой.

В 2016 году система ОЭЗ в России была подвергнута жесткой критике. По информации СМИ, Счетная палата РФ заявила о необходимости доработать механизм создания, развития и управления ОЭЗ, включая требования к целесообразности создания, доходности, рентабельности и срокам окупаемости. Счетной палатой был сделан акцент на недостатках правового регулирования ОЭЗ. Например, отмечается, что в правовых нормах отсутствуют инструменты, позволяющие эффективно использовать бюджетные средства на освоение выделяемых резидентам земельных участков; существующие правовые нормы создают условия для снижения уровня прозрачности принимаемых административных решений, не содержат мер ответственности уполномоченных лиц, в связи с чем по всем ОЭЗ сроки подготовки и принятия документов резидентов не соблюдались; не приняты меры по разработке единой информационной системы по работе с управляющими компаниями, субъектами РФ и резидентами ОЭЗ, что существенно снижает эффективность мониторинга функционирования ОЭЗ; и др.

Как известно, в результате рассмотрения отчета Счетной палаты Президент РФ поручил прекратить создание новых ОЭЗ в России, а неэффективные зоны – ликвидировать. Однако вопросы реформирования законодательства РФ об ОЭЗ, которые являются одной из причин фактического провала системы ОЭЗ в России, на сегодняшний день остаются открытыми.