Естественные монополии для инвестирования

Благоприятный инвестиционной климат деятельности субъектов естественных монополий обеспечивается стабильным, прозрачным и доступным правовым регулированием. Выявим барьеры регулирования, которые могли бы помешать инвесторам, и предложим варианты их преодоления, учитывая реформирование института естественных монополий.

Обеспечение возобновления интереса к России

Экономическое восстановление России позволяет констатировать возобновление к ней инвестиционного интереса. Как правило, такой интерес обеспечивается за счет прогнозируемой доходности от вкладываемых инвестором инвестиций. Между тем в условиях преодоления экономического кризиса, ослабления рубля и продления международных санкций достаточно сложно выделить рынок обладающий как минимум экономической стабильностью в долгосрочной перспективе. При этом, прогнозируя потенциальную доходность, недостаточно проанализировать конъюнктуры рынка и определить экономические факторы, которые могли бы повлиять на уровень будущей доходности, также необходимо принимать во внимание правовое регулирование соответствующего рынка, не говоря уже о политических интересах.

Вместе с тем существуют сферы деятельности, которые, исходя из своих технологических особенностей, обладают экономической стабильностью, а государство имеет интерес в их приватизации. Субъекты естественных монополий в силу своего положения на товарном рынке имеют возможность в средне- и долгосрочной перспективе стратегически планировать свое поведение, поскольку подвержены наименьшему рыночному влиянию и обладают высокой степенью устойчивости. Но там, где для обеспечения справедливой цены невидимая рука рынка невозможна, регулирование в свои руки берет государство. Именно поэтому превалирующую роль при оценке доходности инвестиций в деятельность субъектов естественных монополий необходимо уделить государственному регулированию, реализуемому в том числе в правовых нормах.

Иными словами, благоприятный инвестиционной климат деятельности субъектов естественных монополий обеспечивается стабильным, прозрачным и доступным правовым регулированием, в связи с чем представляется актуальным выявить барьеры регулирования, которые могли бы помешать инвесторам, и предложить варианты их преодоления, учитывая реформирование института естественных монополий.

Проблема понимания объекта инвестирования

Действующим регулированием понятие естественной монополии закреплено в ст. 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее – Закон о естественных монополиях) и скорее носит экономический характер, чем правовой, а также сложно для восприятия¹. Между тем установление ясного и конкретного определения, закрепляющего необходимые признаки, обеспечивает понимание объекта инвестирования и корреспондирует с допустимостью регулирования той или иной сферы деятельности.

Закрепленное определение «естественная монополия» содержит следующие признаки:

1. Удовлетворение спроса на естественно-монопольном рынке эффективнее в отсутствие конкуренции. Данный признак является определяющим. Так Л. Андреева указывает, что существо естественной монополии содержится именно в этой части определения². В правовой доктрине естественные монополии также характеризуются через рассматриваемую часть как состояние рынка, при котором наибольший экономический эффект достигается, если товар на рынок поставляет один хозяйствующий субъект, поскольку раздел рынка двумя и более хозяйствующими субъектами нецелесообразен в связи с тем, что масштабы производства будут недостаточны для минимизации средних издержек³.

Таким образом, естественная монополия характеризуется отсутствием конкуренции, то есть, оперируя понятием конкуренция из ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), если на товарном рынке присутствует один хозяйствующий субъект, который в одностороннем порядке воздействует на условия обращения товара, такой рынок можно признать естественно-монопольным.

Отсутствие конкуренции характеризует рынок в первую очередь как монопольный. Монопольным рынок может быть и на основании объективных причин, например выхода на рынок инновационного продукта или ухода с рынка конкурентов вследствие его убыточности, именно поэтому для признания такого рынка естественно-монопольным также необходимо установить, что отсутствие конкуренции является эффективным с точки зрения удовлетворения спроса.

В своей работе А. Варламова определяет установленную законодателем эффективность через эффект масштаба, то есть увеличение объема производства монополиста влечет уменьшение его издержек, поэтому удовлетворение спроса осуществляется по меньшей цене⁴. Между тем эффект масштаба встречается во многих сферах, не только в тех, которые установлены в ст. 4 Закона о естественных монополиях. Именно поэтому часто любое отсутствие конкуренции пытаются объяснить наличием естественной монополии. Например, Е. Ясин относил к естественным монополиям Минатом России и Сберегательный банк России⁵. Д. Кэй относит к естественным монополиям сферу производства пассажирских авиалайнеров и деятельность фондовой биржи⁶.

В то же время эффект масштаба в естественной монополии, связан с технологическими особенностями производства товара, чему посвящен следующий признак (под товаром здесь и далее понимаются также услуги и работы).

2. Технологические особенности производства естественно-монопольного товара. Представляется, что рассматриваемый признак не имеет однозначного толкования, что во многом и препятствует понимаю объекта инвестирования, в связи с чем есть основания для его уточнения. В составе естественной монополии предлагается оставить деятельность, связанную с инфраструктурными объектами, поскольку в ней достигается длительный эффект масштаба. Например, нецелесообразно создавать условия, при которых хозяйствующий субъект будет нести сверхрасходы, связанные с созданием дублирующей инфраструктуры, компенсируемые за счет потребителя. Оставшуюся часть, не связанную с инфраструктурными объектами, необходимо дерегулировать, позволяя ей развиваться в конкурентных условиях.

3. Отсутствие заменителей товара и низкая ценовая эластичность спроса. Указанные признаки не столько характерны для естественной монополии (в частности, отсутствие заменителей товара естественной монополии), сколько являются лишь следствием первых двух.

В подтверждение данного вывода стоит обратиться к понятию «естественная монополия», изложенному в Протоколе о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий (Приложение № 20 к Договору о Евразийском экономическом союзе), в соответствии с которым естественная монополия – это состояние рынка услуг, при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид услуг невозможно или экономически нецелесообразно в силу технологических особенностей производства и предоставления данного вида услуг. Стоит добавить, что указанное понятие корреспондируется с определениями, изложенными в национальном законодательстве иных членов ЕАЭС (см. Закон Республики Беларусь от 16.12.2002 № 162-3 «О естественных монополиях», Закон Республики Казахстан от 09.07.1998 № 272-I «О естественных монополиях и регулируемых рынках»).

Соответственно в международном регулировании определение естественных монополий не перегружено дополнительными признаками, раскрывающими лишь следствие отсутствия конкуренции, обусловленного использованием инфраструктуры.

Таким образом, для устранения проблем с пониманием объекта инвестирования определение «естественная монополия» необходимо уточнить и конкретизировать, раскрыв признак, связанный с технологическими особенностями и исключив признаки, которые не обосновывают особенности естественных монополий. Например, возможна следующая редакция: естественная монополия – состояние товарного рынка, при котором спрос удовлетворяется эффективней в условиях отсутствия конкуренции в силу особенностей производства, связанных с использованием инфраструктуры.

Основываясь на уточненном определении, необходимо провести анализ состояния соответствующих рынков для актуализации сфер деятельности субъектов естественных монополий, которые указаны в ч. 1 ст. 4 Закона о естественных монополиях, при этом не допуская сдерживания развития конкурентных правоотношений.

Закрытость и отсутствие единых подходов

В настоящий момент при оценке объекта инвестирования на федеральном уровне можно опираться в лучшем случае на постановления Правительства РФ, а в некоторых случаях на акты федеральных органов исполнительной власти. При этом федеральные нормы, очевидно, не предполагают наличия еще дополнительных правил или рекомендаций, которые могут быть установлены актом федерального органа исполнительной власти, но которые инвестор должен учитывать. Так, порядок транспортировки газа по трубопроводу определяется, в частности, Постановлением Правительства РФ от 05.02.1998 № 162 «Об утверждении Правил поставки газа в Российской Федерации», вместе с тем при установлении платы за транспортировку необходимо также учитывать Приказ ФСТ России от 15.12.2009 № 411-э/7.

Такое закрытое и своего рода глубокое подзаконное регулирование приводит к затруднениям у инвестора при оценке объекта инвестирования.

Кроме того, регулирование деятельности субъектов естественных монополий в большей степени осуществляется по отраслевому принципу без закрепления в законодательстве единого направления развития деятельности субъектов естественных монополий. В качестве примера можно привести соотношение регулирования естественно-монопольных видов деятельности в электроэнергетике и газоснабжении. В Федеральном законе от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» установлен прямой запрет на совмещение в электроэнергетике в рамках одного юридического лица естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности.

В то же время в иных сферах деятельности субъектов естественной монополии, в том числе в газоснабжении, запрет на совмещение отсутствует. Хотя мировой опыт имеет практику закрепления таких запретов. В частности, в Германии принцип разделения видов деятельности в электроэнергетике и газовой промышленности реализован в целях обеспечения конкуренции и роста экономической эффективности⁷.

Отсутствие общих основ регулирования и размежевание регулирования по отраслевому признаку не обеспечивает инвестору стабильность и предсказуемость развития деятельности субъектов естественных монополий.

Таким образом, общая характеристика действующей системы регулирования естественных монополий для инвестирования – это глубина в отраслевом подзаконном регулировании, закрытость и сложность для восприятия. Указанные правовые барьеры не гарантируют стабильность, доступность и прозрачность регулирования, необходимого для создания благоприятного инвестиционного климата.

В таких условиях необходимо четкое и ясное формирование в Законе о естественных монополиях целей и задач естественных монополий, принципов государственного регулирования, которые будут составлять правовую основу федеральной политики и указывать на долгосрочные перспективы в сферах деятельности субъектов естественных монополий. В свою очередь в отраслевом законодательстве, если это будет целесообразно, необходимо предусмотреть особенности регулирования и тем самым единообразить и повысить уровень регулирования.

При формировании целей, задач и принципов регулирования естественных монополий государству необходимо выбрать приоритетной одну из двух парадигм, которые заключаются в пределах регулирования естественных монополий.

Первая парадигма определяет деятельность субъектов естественных монополий как свободный бизнес, который направлен на извлечение наибольшей прибыли. Выбор указанной парадигмы поставит перед государством задачу установить определенные показатели эффективности субъектов естественных монополий, связанные с их целью, например, размер необходимой выручки.

Вторая парадигмасостоит в определении субъекта естественной монополии как пассивного донора ресурсов, имеющего социальную ответственность. В такой парадигме цель извлечения прибыли отходит на второй план и уступает место обеспечению потребителей качественными ресурсами субъектов естественных монополии. Деятельность субъектов естественных монополий будет оцениваться по отличным от первой парадигмы показателям, например по повышению доступности инфраструктуры, улучшению качества поставляемых ресурсов. В настоящий момент наблюдается, что регулятор в своей деятельности придерживается второй парадигмы.

Только определившись с пределами регулирования субъектов естественных монополий можно выстраивать иные механизмы регулирования: антимонопольного, тарифного и др.

Стоит признать, что рассмотренные правовые барьеры носят достаточно фундаментальный характер, поскольку указывают на необходимость пересмотра подходов в регулировании естественных монополий, но что если это тот случай, когда на прогнившем фундаменте никакой дом надежно стоять не будет? Именно поэтому формирование благоприятной правовой основы регулирования естественных монополий, отвечающей признакам стабильности, прозрачности и доступности, обеспечит инвестиционную привлекательность деятельности субъектов естественных монополий.