Долгое время правоотношения, связанные с долевым строительством не имели специального правового регулирования. Количество злоупотреблений в этой сфере постоянно увеличивалось, число обманутых дольщиков и проблемных строительных объектов росло. В 2004 году появился специальный закон. За время его существования он корректировался, видоизменялся, совершенствовался.
Хронология
Отсутствие единообразия судебной практики, борьба с двойными продажами объектов и недобросовестными застройщиками, стремление законодателя защитить слабую сторону в данных правоотношениях – граждан и обеспечить применение законодательства о защите прав потребителей к отношениям по долевому участию в строительстве явились одними из главных предпосылок для разработки и принятия Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
Введение в действие Закона № 214-ФЗ позволило устранить пробелы в правовом регулировании, которые требовали регламентации на законодательном уровне, однако за 12 прошедших с момента его принятия лет в него был внесено 17 изменений, которые, по сути, пытаются защитить все ту же слабую сторону – граждан, участников долевого строительства.
Так, изменениями от 18.07.2006 застройщикам было запрещено привлекать денежные средства граждан для строительства без имеющегося разрешения на строительство, а юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, приобретающим права на квартиры с инвестиционной целью, как правило, на этапе котлована, было запрещено передавать имущественные права (требования) по договорам цессии гражданам. Было проведено четкое разграничение между инвестиционной деятельностью в строительство жилья и приобретением его для собственных нужд.
С 17 июня 2010 года привлечение денежных средств граждан (дольщиков) в целях передачи им в будущем права собственности на жилье стало осуществляться только на основании договора участия в долевом строительстве, определен круг лиц, имеющих право на привлечение денежных средств граждан для строительства жилья, установлен трехлетний гарантийный срок на технологическое и инженерное оборудование, входящее в состав передаваемого участникам долевого строительства объекта недвижимости. Статья 18 Закона № 214-ФЗ стала содержать перечень целевых расходов, на которые только и могли направляться денежные средства дольщиков, а функции и компетенция органов, контролирующих деятельность застройщиков, были расширены.
После внесения изменений в Закон № 214-ФЗ 10 июля 2012 года застройщик мог привлекать денежные средства участников долевого строительства уже не только после получения в установленном порядке разрешения на строительство, но и после опубликования, размещения и (или) представления проектной декларации, а также государственной регистрации застройщиком права собственности на земельный участок, предоставленный для строительства многоквартирного дома и (или) иных объектов недвижимости либо договора аренды, договора субаренды такого земельного участка. Объемные дополнения устанавливали порядок заключения, государственной регистрации и исполнения договоров безвозмездного срочного пользования земельным участком, предоставленным застройщику для строительства жилья экономического класса.
Тем не менее число обманутых дольщиков и проблемных объектов в России росло с каждым годом.
В качестве реагирования на складывающуюся ситуацию на рынке строительства с участием в строительстве дольщиков Федеральным законом от 30.12.2012 № 294-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены очередные изменения в Закон № 214-ФЗ, направленные на усиление защиты прав и законных интересов граждан, чьи денежные средства привлекаются для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. Основная часть изменений, устанавливающих дополнительные требования по обеспечению исполнения обязательств застройщика, вступила в силу лишь через год после его опубликования, то есть с 1 января 2014 года.
Все последующие изменения в Законе № 214-ФЗ до 3 июля 2016 года носили лакировочный характер: конкретизировали условия и основания выплат страхового возмещения, устанавливали требования для страховых компаний и банков-поручителей, усиливали контроль со стороны государства над застройщиками.
В настоящее время проблема участия граждан в долевом строительстве многоквартирного жилья особенно актуальна, прежде всего потому, что происходит постоянное изменение законодательства в данной сфере. Так, 3 июля 2016 года были приняты не то что объемные – масштабные изменения в Законе № 214-ФЗ, которые вступят в действие с 1 января 2017 года.
Каким должен быть застройщик?
При ознакомлении с изменениями в Законе № 214-ФЗ не покидает ощущение, что государство априори считает застройщика недобросовестным участником долевого строительства, накладывая на него все больше ограничений, устанавливая все больше мер ответственности, обременяя его дополнительными обязанностями, которые очевидно не гарантируют стопроцентную защиту прав граждан – участников долевого строительства.
Из основных нововведений хочется отметить следующие.
Право на привлечение денежных средств граждан для строительства (создания) многоквартирного дома на основании договора участия в долевом строительстве имеет застройщик, отвечающий на дату направления проектной декларации в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации определенным критериям:
– у застройщика есть соответствующий уставный (складочный капитал);
– в отношении застройщика не проводятся процедуры ликвидации юридического лица, отсутствует решение арбитражного суда о введении одной из процедур банкротства, отсутствует решение арбитражного суда о приостановлении его деятельности в качестве меры административного наказания;
– в реестре недобросовестных поставщиков отсутствуют сведения о застройщике, его руководителях;
– в реестре недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, отсутствуют сведения о застройщике и его руководителе;
– у застройщика отсутствует недоимка по налогам, сборам, задолженность по иным обязательным платежам в бюджеты за прошедший календарный год, размер которых превышает 25% балансовой стоимости активов застройщика;
– у руководителя застройщика и его главного бухгалтера отсутствуют судимость за преступления в сфере экономики, наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в сфере строительства и административное наказание в виде дисквалификации.
И вроде бы все верно, эти изменения как раз и подпадают под «способ «защиты непострадавшего дольщика». Однако судите сами: может ли защитить участника долевого строительства от неисполнения перед ним обязательства наличие у застройщика уставного капитала, минимальный размер которого составляет 2 500 000 руб. при максимальной площади всех объектов долевого строительства застройщика (застройщика и связанных с застройщиком юридических лиц) не более 1500 кв. м?
Нельзя не заметить, что законодатель, устанавливая критерии соответствия для юридического лица, имеющего право собирать деньги дольщиков, невольно констатирует, что до принятия этих дополнений денежные средства дольщиков мог принимать и банкрот, и руководить таким юридическим лицом мог ранее судимый директор, и т. д. Норма права ведь появилась из практики… Но, как говорится в нашей поговорке: «Лучше поздно, чем никогда».
Застройщик теперь обязан обеспечить свободный доступ к информации о своей деятельности посредством создания и ведения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сайта, в электронный адрес которого включено доменное имя, права на которое принадлежат застройщику или иному юридическому лицу, заключившему договор поручительства с застройщиком. На сайте застройщик обязан публиковать:
– разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства;
– разрешение на строительство, проектную декларацию с соответствующим заключением по ее содержанию уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
– проект договора участия в долевом строительстве или проекты таких договоров, используемые застройщиком для привлечения денежных средств участников долевого строительства;
– выбранные застройщиком способы обеспечения исполнения обязательств по договору участия в долевом строительстве;
– договор поручительства (чтобы участники долевого строительства знали заранее, кто поручился за их контрагента);
– фотографии строящихся объектов с привлечением денежных средств участников долевого строительства, отражающие текущее состояние их строительства.
Однако добросовестные застройщики и без законодательного регулирования публиковали данную информацию на своих сайтах, привлекая тем самым в конкурентной борьбе дольщиков, а последние всегда могли по этим признакам отличить добросовестных застройщиков от «мутных».
Сначала регистрация – потом оплата
Существенной нормой, защищающей права и законные интересы граждан – участников долевого строительства стала норма об уплате цены договора после его государственной регистрации, что, с одной стороны, исключает затягивание со стороны застройщика процесса государственного регистрации оплаченного договора, а с другой, вместе с обязанностью зарегистрировать договор исключает двойные продажи. Вместе с тем необходимо отметить, что добросовестные застройщики и до внесения этого дополнения в Закон № 214-ФЗ привлекали денежные средства граждан – участников долевого строительства после государственной регистрации заключенных договоров долевого участия.
Застройщик теперь не может заключить ни один договор долевого участия, а следовательно, и начать привлекать денежные средства граждан в строительство без заключения нотариально удостоверенного договора поручительства, согласно которому поручитель/сопоручители солидарно обязываются перед участниками долевого строительства отвечать за исполнение перед ними застройщиком его обязательств в полном объеме.
Конечно, эти нововведения усиливают защиту прав граждан – участников долевого участия в строительстве, но одновременно и увеличивают цену договора, в которую будут включены издержки застройщика в части заключения договора поручительства. Таким образом, борьба с недобросовестными застройщиками проводится за счет граждан, а государство с его контролирующими органами, включая правоохранительные, вроде бы и в стороне.
Застройщик может, но не обязан привлекать денежные средства участников долевого строительства в случае размещения таких средств на банковских счетах-эскроу при условии предоставления застройщику российской кредитной организацией целевого кредита на строительство.
Очевидно, что таким образом застройщик будет дополнительно контролироваться и банком как при предоставлении кредита, так и в ходе строительства. Но кто будет контролировать банк, на счетах которого будут депонированы денежные средства участников долевого строительства, при существующих в настоящем времени в стране темпах отзыва лицензий на право осуществления банковской деятельности (у двух-трех банков в месяц)?
Не оставляет сомнений и то, что гражданам – участникам долевого строительства придется осваивать новые правовые понятия, разбираться в том, что такое счета-эскроу и с чем, как говорится, их едят, однако затраты на просветительскую работу как со стороны сотрудников застройщика, так и со стороны сотрудников банков, опять же лягут на плечи дольщиков. Впрочем, в конце 1990-х – начале 2000-х годов гражданам также приходилось объяснять и что такое ипотека. И, возможно, в итоге эти расходы будут оправданны.
Аудит финансовой отчетности
Годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность застройщика с 1 января 2017 года подлежит обязательному аудиту, расходы на проведение которого несомненно будут включены в цену договора.
Денежные средства, уплачиваемые участниками долевого строительства по договору, подлежат использованию застройщиком только в следующих целях:
– строительство объекта недвижимости в соответствии с проектной документацией или возмещение затрат на его строительство;
– строительство нескольких объектов недвижимости, в состав которых входят объекты долевого строительства, в соответствии с проектной документацией или возмещение затрат на их строительство при условии, что строительство указанных объектов недвижимости осуществляется в границах элемента планировочной структуры квартала, микрорайона, предусмотренного утвержденной документацией по планировке территории (норма, как я понимаю, появилась в качестве запрета застройщику использовать денежные средства дольщика, привлеченные под строительство одного объекта на строительстве иного, что зачастую практиковалось застройщиками);
– возмещение затрат на приобретение, оформление права собственности или права аренды, права субаренды на земельные участки, на которых осуществляется строительство объектов недвижимости, на уплату арендной платы за такие земельные участки;
– возмещение затрат на подготовку проектной документации и выполнение инженерных изысканий для строительства объектов недвижимости, а также на проведение экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы;
– строительство, реконструкция сетей инженерно-технического обеспечения, необходимых для подключения объектов недвижимости к таким сетям инженерно-технического обеспечения, или возмещение затрат на строительство, реконструкция таких сетей инженерно-технического обеспечения;
– внесение платы за подключение (технологическое присоединение) объектов недвижимости к сетям инженерно-технического обеспечения или возмещение затрат в связи с внесением указанной платы;
– возмещение затрат в связи с заключением договора об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса и исполнением обязательств застройщика по этому договору, если строительство жилья экономического класса по указанному договору осуществляется с привлечением денежных средств участников долевого строительства;
– возмещение затрат в связи с заключением договора о развитии застроенной территории и исполнением обязательств застройщика по этому договору;
– возмещение затрат в связи с заключением договора о комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства жилья экономического класса, договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей, договора о комплексном развитии территории по инициативе органов местного самоуправления и исполнением обязательств застройщика по таким договорам, если строительство объектов недвижимости осуществляется в соответствии с этими договорами;
– возмещение затрат на подготовку документации по планировке территории, на строительство и (или) реконструкцию в границах такой территории объектов инженерно-технической инфраструктуры, объектов социальной инфраструктуры, предназначенных для размещения детских дошкольных учреждений, общеобразовательных школ, поликлиник, и объектов транспортной инфраструктуры (дорог, тротуаров, велосипедных дорожек) в случае безвозмездной передачи объектов транспортной инфраструктуры в государственную или муниципальную собственность;
– возмещение затрат на уплату процентов по целевым кредитам на строительство объектов недвижимости;
– возмещение затрат, связанных с государственной регистрацией договоров участия в долевом строительстве.
Логика законодателя в ведении данной нормы в Закон № 214-ФЗ в отредактированном виде ясна: мало построить дом в голом поле, надо обустроить и территорию вокруг него, а для этого расходы на обустройство околодомовой территории должны быть изначально включены в цену договора долевого участия, а само обязательство застройщика по развитию околодомовой территории должно быть закреплено соответствующим договором.
Контроль за целевым расходованием денежных средств участников долевого строительства возложен на государственные контролирующие (надзорные) органы, полномочия которых значительно расширены, в связи с чем на застройщика возложена обязанность по представлению существенного количества отчетности, что очевидно не упрощает его деятельности.
С 1 января 2017 года будет действовать Единый реестр застройщиков как государственный информационный ресурс, представляющий собой систематизированный перечень юридических лиц – застройщиков. Сведения, содержащиеся в Едином реестре застройщиков, будут являться открытыми, общедоступными и будут размещаться на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, что, безусловно, повысит степень информированности участников долевого строительства относительно характера деятельности юридического лица, привлекающего денежные средства в долевое строительство.
В целях дополнительной защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства, обязательства перед которыми не исполняются застройщиками, в отношении которых арбитражным судом введены процедуры, применяемые в деле о банкротстве, по решению Правительства РФ и по поручению Президента В. Путина создан фонд, средства которого формируются за счет обязательных отчислений (взносов) застройщиков, привлекающих денежные средства участников долевого строительства.
Резюме
Последние изменения в Законе № 214-ФЗ выглядят как очередное латание прорех, желание государства перекрыть застройщику любые возможности для злоупотреблений. Но «зарегулированный» добросовестный застройщик может и изменить вид своей деятельности, и уйти с рынка, и отыграться на цене строительства возводимого жилья, покрывая все свои затраты на выполнение новых обязанностей. Ведь на рынке возведения жилья, в конце концов, собрались не отъявленные мошенники! Постоянно меняющиеся условия игры в данном сегменте экономики, требования к строительству многоквартирных домов зачастую влекут и изменения размеров сумм финансирования строительства, которые сложно предвидеть и просчитать на начальном этапе. Да и государству в результате нововведений придется увеличивать штат контролирующих лиц, создавать штат лиц, ведущих новый (очередной) государственный реестр, лиц, управляющих новым «подстраховывающим» фондом. И утвердительно констатировать, что с принятием вышеуказанных масштабных изменений в Законе № 214-ФЗ участники долевого строительства будут защищены – нельзя.
На наш взгляд, законодателю стоит обратить внимание на так называемое проектное финансирование банками строительства объектов недвижимости, в ходе которого застройщики получают гарантированное финансирование своего проекта. Банк, заинтересованный в возврате денежных средств полностью и в срок, перед началом финансирования проведет всесторонний анализ финансируемого проекта, фактических затрат по нему, плана поступлений и выплат, даже проведет экспертизу исполнительно-рабочей документации на предмет соответствия нормативной документации. Вне всякого сомнения, в ходе строительства банком будет осуществляться ежемесячный мониторинг: документальная и фактическая проверка освоения кредитных средств, соблюдения графика и качества строительства объекта, целевого использования финансовых средств застройщиком. А если участники долевого строительства откроют в банке и счета-эскроу, то банк несомненно проконтролирует и целевое использование денежных средств участников долевого строительства.
При первом рассмотрении вопроса представляется, что, используя проектное финансирование при строительстве жилья, и застройщик получает гарантированное финансирование проекта, и банк получает свое вознаграждение, и участник долевого строительства спит спокойно, поскольку банк не выдаст кредит кому попало и на что попало. А уж если выдаст, то и расходование заемных средств жестко проконтролирует. И волки сыты, и овцы целы!