Бюджет: где найти источники долгосрочного роста

Проект федерального бюджета на 2017—2019 гг., который правительство вносит в Госдуму, предполагает сокращение расходов и снижение дефицита до 1% ВВП. Однако для увеличения производительных расходов, стимулирующих долгосрочный экономический рост, необходимо сокращение рекордных военных расходов и проведение пенсионной реформы. Помочь российской экономике также может рост цен на углеводороды.

В основе законопроекта о федеральном бюджете лежит базовый вариант прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017—2019 гг., подготовленный специалистами Минэкономразвития. Он предполагает сохранение средней цены на нефть марки Urals на уровне в 40 долл. за баррель, а темпы роста ВВП в будут равняться соответственно 0,6, 1,7 и 2,1%.

«В целом 2016 г. в законопроекте о бюджете охарактеризован как период адаптации к внешнеэкономическим вызовам 2014—2015 гг., — комментирует проект документа эксперт РАНХиГС Илья Соколов в «Мониторинге экономической ситуации в России». — Планируется, что на смену ему должен прийти период выхода на параметры сбалансированного развития экономики».

Доля доходов в ВВП сократится

Доходы федерального бюджета снизятся с 16,1% ВВП в нынешнем году до 15% валового продукта к 2019 г. Это будет обусловлено, в первую очередь, динамикой нефтегазовых поступлений, которые сокращаются с 5,8% ВВП в текущем году до 5,4% валового продукта к концу трехлетнего периода.

Объем ненефтегазовых доходов предполагается устойчивым и согласно бюджетным проектировкам не опустится ниже 9,6% ВВП, что соответствует уровню 2015 г. Исключение составят ввозные пошлины, снижение которых прогнозируется на уровне 0,1 п.п. валового продукта. Наиболее заметный рост поступлений ожидается от НДС на товары, реализуемые на территории РФ (+0,4 п.п. ВВП к концу трехлетки).

Устойчивость ненефтегазовых налоговых поступлений в среднесрочной перспективе будет поддерживаться мерами по мобилизации дополнительных доходов в бюджет. К наиболее значимым шагам здесь можно отнести запланированное на 2018—2020 гг. завершение «налогового маневра», которое повлечет за собой рост ставок по НДПИ на нефть и нефтепродукты.

Кроме того, запланировано увеличение минимального норматива дивидендов по государственным акциям и госкомпаниям (с 25 до 50%) и создание единой системы администрирования доходов бюджетной системы.

Бюджетная консолидация продолжится

Расходы федерального бюджета на 2017—2019 гг. сформированы с учетом реализации бюджетных правил, нацеленных на ослабление чувствительности бюджетной системы к волатильности мировых цен на нефть. Новая редакция бюджетных правил в полном объеме начнет действовать с 2020 г., а предстоящие три года объявлены переходным периодом.

В соответствии с предложениями Минфина России, предельный объем расходов федерального бюджета планируется с 2020 г. определять как сумму трех компонентов. Во-первых, базового объема нефтегазовых доходов, рассчитанного при цене на нефть на постоянном уровне в 40 долл. за баррель марки Urals. Во-вторых, объема ненефтегазовых доходов, рассчитанных в соответствии с базовым вариантом среднесрочного прогноза Минэкономразвития. В-третьих, расходов по обслуживанию госдолга.

Задача перехода к новым бюджетным правилам с 2020 г. предопределяет необходимость проведения серьезной бюджетной консолидации, которая запланирована на переходный период 2017—2019 гг. Так, в рассматриваемом периоде расходы федерального бюджета сокращаются в номинальном выражении почти на 0,5 трлн руб. к уровню 2016 г. В долях ВВП их снижение составит почти 4 п.п. (с 19,8% ВВП в текущем году до 16,1% в 2019 г.).

Долгосрочный рост под вопросом

В результате сокращения расходов дефицит федерального бюджета будет снижаться темпами, равными примерно 1% ВВП в год. В итоге к концу трехлетки общий объем дефицита должен составить около 1% валового продукта.

Однако при сокращении расходов, по мнению ученых РАНХиГС, важно учитывать не только их общие объемы, но и структуру, которая ухудшалась в последние годы. Расходы росли преимущественно по трем направлениям, причем все они не входят в состав производительных затрат — национальная оборона, социальная политика, обслуживание долга. «Среди стран, не находящихся в состоянии войны, Россия, — один из рекордсменов по величине расходов на оборону, — отмечает г-н Соколов. — Расходы на пенсии устойчиво растут, и без пенсионной реформы этот тренд в ближайшие годы едва ли изменится».

Сложившиеся тренды бюджетной политики не отвечают требованиям долгосрочного устойчивого экономического роста, для стимулирования которого необходимо увеличение производительных расходов, в частности, на образование и здравоохранение.

Причем в условиях снижения доходов государства проведение бюджетного маневра в пользу производительных расходов сталкивается с серьезными ограничениями. Его надо проводить на фоне сокращения расходов бюджета расширенного правительства.

«Для того чтобы к 2019—2020 гг. дефицит бюджета оказался не более 1—1,5% ВВП, можно некоторое время использовать «инфляционное расширение» экономики: сохраняя на текущем номинальном уровне непроизводительные расходы, индексировать на уровне инфляции или выше производительные, — подчеркивает И. Соколов. — Однако затем предстоит перейти к политике «долгового тормоза» (нулевому бюджетному сальдо в реальном выражении, в расчете за рассматриваемый период), реализовав необходимые изменения в бюджетных правилах и приняв среднесрочные программы бюджетной консолидации».

Впрочем, выводы экспертов РАНХиГС не учитывают возможность существенного роста цен на углеводороды. Они вряд ли поднимутся до прежних 110 долл. за баррель в ближайшие годы, но вполне могут превысить уровень 40 долл., который закладывается в проект бюджета. Последний вполне может учитывать возможность появления дополнительных доходов за счет роста нефтяных цен, которые целесообразно расходовать на стимулирование долгосрочного экономического роста.

Важнейшие расходы федерального бюджета на 2017—2019 гг. по статьям функциональной классификации, % ВВП