Миграция — цивилизационный вызов современности

«ЭЖ» продолжает публикацию фрагментов предоставленного редакции исследования президента Европейского клуба экспертов местного самоуправления, доктора экономических наук Эмиля Маркварта о местном самоуправлении и вызовах современного общества.

Предыдущая публикация Э. Маркварта («ЭЖ», № 39) по проблемам депопуляции в глобальном мире вызвала живой интерес у практиков и экспертов муниципального управления, о чем свидетельствует почта редакции.

Немного о понятии «вызовы современности»

Вызов — не любое текущее изменение, а изменение, ведущее к появлению существенных отличий по сравнению с существовавшей ранее ситуацией, утверждает аналитик. По его мнению, нынешний этап общественного развития характеризуется значительными и разнообразными изменениями и новыми тенденциями, которые требуют серьезного внимания со стороны органов местного самоуправления (собственно, как и государства) и могут уже в краткосрочной перспективе в значительной мере влиять на развитие этого института, его функции и формы деятельности.

Развитие общества постоянно ставит определенные вызовы перед властью и обществом. Государству и местному самоуправлению надо своевременно и правильно распознавать эти явления, чтобы быть готовыми к выработке адекватных ответов на них. Адекватность ответа определяется тем, насколько он служит интересам развития общества, как сегодня, так и в будущем. Поскольку изменения в обществе носят динамический характер и имеют существенные различия применительно к различным территориям и слоям (группам) лиц, то сложно составить исчерпывающий перечень «вызовов современности». Но можно выделить наиболее явные и значимые для анализа вызовы и их возможное влияние на общественное и государственное устройство, функционирование сложившейся системы отношений в целом и публичного управления в частности. Э. Маркварт предлагает сконцентрироваться на вызовах, имеющих значение для функционирования и развития института местного самоуправления, хотя, безусловно, ответы на многие из вызовов не могут быть даны только муниципалитетами — важная роль в поиске соответствующих решений принадлежит государству.

Вызовы современного общества можно классифицировать по различным основаниям. Большинство из тех, что влияют на местное самоуправление, можно разделить на три основные группы:

• вызовы, связанные с изменением человеческого капитала;

• вызовы, связанные с техническим (технологическим) прогрессом;

• вызовы, связанные с изменением внешней среды.

Это деление в какой-то мере носит условный характер, поскольку, к примеру, технический прогресс и его влияние на институты в немалой степени зависит от качества человеческого капитала и наоборот. Изменения окружающей среды связаны с техническим прогрессом, с одной стороны, и с человеческим капиталом — с другой. Тем не менее предлагаемое деление позволяет структурировать группы вызовов с точки зрения их сущностной природы и рассматривать конкретные вызовы более системно. Сегодня речь о еще одном вызове, связанном с человеческим капиталом, — о миграции.

Внутренняя миграция ставит новые задачи перед местным самоуправлением

Ежегодная миграция в России оценивается в пределах 4,5—4,8 млн человек. Примерно 90% этого потока приходится на внутреннюю миграцию. Она, в свою очередь, примерно поровну делится на межрегиональную и внутрирегиональную.

Об оттоке жителей из малых поселений в крупные населенные пункты, или о внутренней миграции, частично упоминалось в публикации о депопуляции. Добавим только, что в постсоветский период население Чукотского автономного округа уменьшилось на 70%, соседней Магаданской области — на 60%. Примерно на 30% меньше стало жителей в Республике Коми, Камчатском крае, Мурманской области.

Основной отток в ходе межрегиональной миграции идет из Северо-Кавказского, Приволжского, Дальневосточного и Сибирского федеральных округов. Весь этот поток устремляется в Центральный, Северо-Западный и Южный федеральные округа.

Не останавливаясь более на описании ситуации и анализе ее причин, аналитик указывает, какие последствия такая тенденция имеет и будет иметь для местного самоуправления.

Приток значительного числа мигрантов, заметно отличающихся от коренного населения, становится вызовом для местного самоуправления в конкретном населенном пункте. Не секрет, что приток мигрантов с другой ментальностью часто вызывает настороженность и отчуждение у местных жителей, а иногда и у органов власти. Это состояние особенно усиливается в тех случаях, когда в течение короткого времени прибывает достаточно большое количество мигрантов, что может вести к образованию чуждых коренным жителям субкультур. Это, в свою очередь, замедляет процесс адаптации и ведет к противостоянию местных и приезжих, к криминализации территории. Примеров, увы, немалое количество.

У органов местного самоуправления появляются несвойственные им функции, а именно:

• недопущение сегрегации;

• организация диалога местных и приезжих жителей;

• вовлечение неместных в дела местного сообщества;

• превращение мигрантов в равноправных членов местного сообщества.

Соответственно, возникает потребность в переосмыслении и адаптации муниципальной политики в самых разных направлениях: градостроительстве и территориальном планировании, жилищной и культурной политике, организации образования (в т.ч. дополнительного), социальной поддержке, формах и механизмах вовлечения жителей в местное самоуправление.

Внешняя миграция — процесс глобальный

Наряду с оттоком/притоком населения внутри регионов и между регионами немало прибывает в российские муниципалитеты для постоянного проживания и граждан других государств. Такая миграция связана с глобализацией и свойственна большинству европейских стран.

По данным Росстата, в январе — июне 2016 г. увеличился приток мигрантов из стран СНГ. В 3,6 раза по сравнению с первой половиной прошлого года вырос миграционный обмен с Таджикистаном, в 2,5 раза — с Киргизией. В результате миграционный прирост населения России увеличился на 28 600 человек.

Подавляющее большинство — люди трудоспособного возраста, молодежь. Значительная их часть трудоустраивается, а также занимается индивидуальным предпринимательством в различных формах. Этот потенциал миграции органам местного самоуправления надо научиться использовать для развития территорий. Привнесение новых культурных традиций, обычаев обогащает и делает более разнообразной культуру мест их нового обитания. Кстати, единственной категорией, которая имеет положительный баланс миграции в сельскую местность регионов России, являются мигранты из-за рубежа.

Любопытный опыт интеграции зарубежных мигрантов в Екатеринбурге описан в статье доктора экономических наук, доцента Уральского института управления — филиала РАНХиГС Роберта Акьюлова «К вопросу об интеграции иностранных иммигрантов в крупных российских городах (на примере г. Екатеринбурга)» в журнале «Муниципалитет: экономика и управление» (2015, № 2). На основе собственного анализа ученый делает вывод о том, что иностранная трудовая иммиграция стала фактором развития российских регионов и городов, «поскольку в основном занимаются вакантные рабочие места в таких отраслях, как транспортные перевозки, строительство, жилищно-коммунальная сфера, розничная торговля». А местные и региональные бюджеты при легальном трудоустройстве пополняются за счет выдачи иностранцам патентов на работу.

В России в настоящее время отсутствует внятная стратегия (концепция) развития местного самоуправления, в то время как потребность в ней существует, делает заключение уже Э. Маркварт. По его убеждению, одной из задач будущей стратегии должен стать поиск ответов на разнообразные вызовы современности, определение базовых, устойчивых подходов к решению нынешних и будущих проблем и задач, адаптация института местного самоуправления к новым вызовам и формирование условий для развития самого института.

Изменения общей численности населения РФ с учетом данных зарубежных статистических органов (тыс. человек)