Регулирование эксплуатации нефтяных и газовых скважин

В последнее время сильно возросло количество аварий на опасных участках при бурении скважин или их последующем использовании. В связи с этим в научных кругах заговорили о необходимости совершенствования системы нормативно-правового регулирования вопросов разработки и эксплуатации нефтяных и газовых скважин. Расскажем о своих предложениях в этом направлении.

Назрели перемены

Необходимость совершенствования системы нормативно-правового регулирования вопросов разработки и эксплуатации нефтяных и газовых скважин отмечается постоянно в научных кругах¹. Это обусловлено возросшим количеством аварий, возникающих на опасных участках при бурении скважин или их последующем использовании. За последние годы причинами наступления аварий в нефтегазовом комплексе стали²:

– отсутствие необходимых знаний и навыков у персонала, работающего на опасных объектах, невыполнение руководством предприятия мероприятий по повышению квалификации сотрудников.

– недостаточность осуществления операционного и производственного контроля за проведением строительно-монтажных работ на эксплуатационных участках;

– необеспечение эксплуатирующей организацией безопасного использования скважин;

– проведение земляных работ в охранной зоне газопровода без согласования с газораспределительной организацией и присутствия на месте работ ее представителя и др.

Невыполнение данных требований приводит к возникновению выбросов отходов и загрязнению окружающей среды, снижению эффективности и результативности использования нефтяной или газовой скважины, нанесению ущерба здоровью работникам предприятия.

Все вышеперечисленное обуславливает необходимость внесения на законодательном уровне ряда существенных изменений в нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность нефтегазовой отрасли. К ним можно отнести вопросы совершенствования системы защиты экологической безопасности, контроля при строительстве и эксплуатации нефтяных и газовых скважин.

Однако следует помнить, что национальный механизм регулирования нефтегазового комплекса должен соответствовать структурным принципам мировой, а также региональной системы контроля данной отрасли.

Защита экологической безопасности

В российском законодательстве определено, что при возникновении отношений по добыче, переработке и транспортировке нефти и газа возникают экологические правоотношения или требования, которые включают две составляющие: право использовать природные ресурсы и право охраны окружающей среды. При этом экологические требования подразделяются на общие и специальные, последние направлены на отдельные виды хозяйственной деятельности. Следует отметить, что большинство специалистов в области права определяют экологическую безопасность как одну из функций государственных органов. Однако большинство других специалистов называет данную функцию охраной окружающей природной среды, что определяется наличием у государства относительно самостоятельной общей цели по охране окружающей среды.

Для обеспечения экологической безопасности ряд отечественных газодобывающих предприятий (например, «СИБУР-Холдинг» и «Газпром») придерживается основополагающих принципов своей работы. К таким принципам можно отнести³:

– внедрение в свою деятельность передовых научных разработок и технологий;

– осуществление мероприятий по предупреждению воздействий на окружающую среду;

– достижение уровня экологической безопасности, соответствующего наилучшей мировой практике;

– сокращение выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

– снижение негативного воздействия на окружающую среду за счет повышения надежности технологического оборудования;

– внедрение современных информационных технологий и методов технической диагностики;

– информирование общественности по вопросам деятельности компаний в области экологической безопасности;

– соблюдение требований природоохранного законодательства РФ;

– взаимодействие с органами государственной власти.

Исполнение вышеперечисленных принципов является добровольным, в то время как в большинстве зарубежных стран существуют обязательно законодательно установленные требования для исполнения экологической безопасности газодобывающих компаний.

Таким образом, существует необходимость разработки обязательного стандарта по соблюдению правил экологической безопасности на государственном уровне, а также разработки ресурсосберегательных технологий.

Особую актуальность на сегодняшний день приобретают проблемы экологической безопасности транспортировки газа при использовании магистрального трубопровода. Наблюдается повышенный износ и коррозионное разрушение магистральных трубопроводов⁴. В случае нарушения экологической и технологической безопасности и разрушении трубопровода могут быть непоправимые последствия, влияющие на окружающую среду. Большинство газодобывающих предприятий уклоняются от проведения диагностики, ремонта, а также замены устаревшего оборудования и магистральных трубопроводов. При наступлении чрезвычайных ситуаций экологического характера большинство компаний не готовы к их устранению.

Проблема надежности магистральных трубопроводов до настоящего времени рассматривалась только со стороны нормативных свойств самого трубопровода и характеристики организации, осуществляющей установочные работы. В связи с этим существует необходимость разработки правового регулирования организации строительства и эксплуатации газового трубопровода.

Остается неблагоприятным состояние законодательства в сфере утилизации отходов, полученных в результате переработки продуктов газодобывающей отрасли. В настоящее время в России накоплено более 30 млрд тонн различных типов отходов, из которых переработке подвергается не более 50% промышленных и бытовых отходов. Полигоны, на которых хранятся эти отходы, находятся в неудовлетворительном состоянии и требуют скорейшего ремонта и приведения их в соответствие с международными экологическими стандартами.

В законодательстве экологические требования по отношению к деятельности по разработке месторождения, добыче и транспортировке газа и нефти разрознены и недостаточно конкретны. В большинстве случаев это обусловлено различными составляющими и видами хозяйственной деятельности, например, размещением, проектированием, эксплуатацией и выводом из эксплуатации, бурением, хранением и транспортировкой, строительством магистральных труб, соблюдением мер безопасности при ремонте трубопроводов и пр.

Недостатком подзаконной нормативно-правовой базы в сфере экологической безопасности является отсутствие необходимых актов ведомственных органов исполнительной власти, а также неполный охват ими регулируемых общественных отношений.

Перед началом строительства и возведения зданий для добычи газа, организация обязана провести государственную экологическую экспертизу на воздействие на окружающую среду. На государственную экспертизу организацией представляется предпроектная и проектная документация. Однако проведенный анализ показал, что в газовом комплексе сложилась практика по организации и проведению корпоративной экспертизы перед представлением документов в государственные органы.

Таким образом, считается целесообразным закрепить на законодательном уровне обязательное проведение корпоративной экспертизы. В настоящее время на законодательном уровне определены государственная и общественная экспертизы, которые строятся на следующих принципах⁵:

– обязательное проведение государственной экспертизы до начала реализации проекта;

– комплексная оценка воздействия на окружающую среду деятельности организации;

– ожидание опасности и нанесения вреда от любой деятельности газового комплекса;

– обязательный учет требований экологической безопасности;

– достоверная и полная информация, представляемая газодобывающей организацией на экспертизу;

– независимость органов, осуществляющих государственную экологическую экспертизу;

– законность, объективность и научная объяснимость выводов, сделанных государственными экспертами;

– гласность и принятие участия общественности в государственной экспертизе.

– ответственность участников экспертизы за достоверность и качество полученной информации.

В процесс принятия решений по обеспечению нефтегазовым комплексом экологической безопасности следует включить общественность. Для этого необходимо внести следующие положения и нормы в российское законодательство.

Включить требования по открытию доступа к экологической информации.

Обеспечить возможность получения общественностью информации на начальном этапе организации работ по поиску новых месторождений газа.

Разработать механизмы участия общественности в процессе внесения изменений и принятия новых законопроектов в области экологической и промышленной безопасности, а также охраны окружающей среды.

Отладить систему обратной связи, которая подразумевает возможность получения замечаний от общественности, учета их требований и пожеланий.

Становится целесообразным создание единой межрегиональной общественной сети, осуществляющей контроль за нефтегазовыми организациями, перерабатывающими и транспортирующими организациями.

Контроль за строительством

Основными задачами, стоящими перед нефтедобывающими компаниями, на сегодняшний день являются:

– снижение стоимости затрат на реализацию проектов;

– организация процессов по бурению более сложных скважин;

– достижение максимальной добычи нефти и газа.

В настоящее время при строительстве нефтяных и газовых скважин активно применяется целый ряд новых технологий при использовании низкопроницаемых коллекторов. Это коллекторы, которые обладают низкими фильтрационными свойствами⁶. Однако отечественному нефтегазовому сервису для достижения уровня использования низкопроницаемых коллекторов, соответствующего международным стандартам качества, необходимо решить такие вопросы, как:

– возможность предоставления государственной финансовой поддержки отечественному нефтегазовому сектору, направленной на производство и закупку современного оборудования, а также на проведение соответствующих разработок по его изобретению;

– организация совместных проектов и мероприятий с международными организациями;

– обеспечение заказами на покупку отечественного оборудования для строительства нефтяных и газовых скважин от российского сектора нефтедобывающих компаний;

– подбор соответствующего высококвалифицированного персонала, обладающего навыками использования низкопроницаемого коллектора.

Однако ряд вышеперечисленных мероприятий может привезти к удорожанию проекта по строительству и эксплуатации скважины. Таким образом, перед началом реализации проектных мероприятий следует провести расчеты по экономической стоимости проекта. Не менее важным условием результативности и эффективности проекта будет разработка положения о специалистах, работающих на низкороницаемых коллекторах, которое целесообразно утвердить на законодательном уровне.

Вопрос специалистов, участвующих в процессе строительства скважин, является актуальным начиная с 1 января 2010 года, когда было прекращено лицензирование строительной деятельности нефтегазового комплекса, которое было заменено институтом выдачи свидетельств на допуск к осуществлению строительных работ.

Эти меры были приняты со стороны законодательных органов с целью ведения нового порядка контроля за соответствием сотрудников, осуществляющих строительную деятельность. Согласно требованиям и нормам Градостроительного кодекса РФ и других законодательных актов выдача свидетельства к допуску на выполнение работ по строительному контролю не предусмотрена. С одной стороны, отсутствие свидетельства облегчает нефтегазовой организации поиск подрядчика на оказание услуг по техническому контролю. С другой стороны, нефтегазовая организация может привлекать инженерную организацию. Однако в российском законодательстве отсутствует определение инженерной организации, то есть, по сути, ей может стать любая организация вплоть до коммерческих лиц общей правоспособности. Требуется законодательное закрепление определения инженерной организации в нормативно-правовых актах РФ, а также целесообразно утвердить проведение конкурса по отбору инженерной организации.

В настоящее время система нормативно-правового регулирования за нефтегазовым комплексом представляет собой сложную взаимосвязанную структуру, за которую отвечает большое количество государственных органов, что представляет определенную сложность при осуществлении контрольных мероприятий за качеством выполняемых требований. Государственным контрольным органам необходимо придерживаться четкого разделения функций и обязанностей, закрепленных в законодательстве. При этом следует помнить, что современное развитие экономики и внедрение новой передовой техники в производство диктует необходимость постоянной работы по совершенствованию регулирования нефтегазового комплекса.

Экологическая безопасность и охрана окружающей среды требуют организации эффективной и рациональной деятельности от нефтегазодобывающих компаний.

Нефтегазодобывающие, перерабатывающие и транспортирующие сырье организации в обязательном порядке должны разработать программу по вопросам экологической безопасности и охраны окружающей среды. К мероприятиям, включенным в программу, должны быть отнесены охрана атмосферного воздуха, охрана земли, охрана недр, утилизация отходов, произведенных в ходе осуществления деятельности газодобывающей организации, и совершенствование нормативно-правовой базы.