Пленум ВС РФ 27 декабря 2016 года принял Постановление № 64 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами». Упростят ли разъяснения ВС РФ применение судами норм главы 27 КАС РФ, станут ли решения судов предсказуемыми?
Только в особых случаях
В России в настоящее время это одна из самых актуальных и деликатных тем – о праве людей собираться вместе, свободе деятельности их объединений, с одной стороны, и их ограничении, с другой стороны. Данные права как неотъемлемые права и свободы человека и гражданина гарантируются ст. 30 Конституцией России, общепризнанными принципами и нормами международного права. Именно поэтому, как отмечает ВС РФ, судебный контроль за обоснованностью и законностью принимаемых решений и соблюдением в этой сфере прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям так важен.
Верховный Суд РФ обращает внимание на то, что при принятии решения об ограничении прав и свобод граждан на объединения и свободы деятельности таких объединений недостаточно только убедиться, что такое ограничение формально допускается федеральным законом, а необходимо также исходить из того, что любое ограничение должно преследовать социально значимую цель и быть ему пропорциональным, соответствующим и достаточным. Социально значимыми целями являются защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечение обороны страны, безопасности государства и общественного порядка (п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 27.12. 2016 № 64 (далее – Постановление № 64).
Иными словами, применение таких мер возможно только в особых случаях установления нарушения организацией фундаментальных принципов государственного и общественного устройства. Эти случаи не являются частными и не могут быть чем-то вроде стимулирования организации к исполнению своих обязательств, как зачастую участниками гражданского оборота используется процедура подачи заявления о признании своего контрагента несостоятельным (банкротом) для целей скорейшего погашения задолженности.
Приостановление, запрет деятельности объединений граждан и их принудительная ликвидация являются мерами публично-правовой ответственности. Порядок рассмотрения таких дел характеризуется специальным субъектом (административным истцом): право органов и должностных лиц обратиться в суд с таким административным исковым заявлением должно быть предусмотрено федеральным законом. Например, таким правом обладает Министерство юстиции РФ, которое осуществляет федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений, политических партий (ст. 39 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»), прокурор (ст. 9 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», ст. 44 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях») или орган местного самоуправления (ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
При этом относительно приостановления деятельности политической партии (ее регионального отделения или иного структурного подразделения), как отмечается в п. 10 и 11 Постановления № 64, следует иметь в виду, что уполномоченный орган в случае нарушения положений законодательства вправе обратиться в суд с таким административным исковым заявлением только после вынесения предупреждения. А в случае осуществления политической партией деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным ее уставом, – двух предупреждений, при этом должен истечь срок, установленный в предупреждении для добровольного устранения выявленных нарушений.
ВС РФ вводит критерий разумно определенной возможности установленного в предупреждении (представлении) срока устранения организацией нарушений законодательства, который нужно учитывать при оценке обстоятельств по делу, помимо оценки его длительности на соответствие минимально установленному сроку в специальном федеральном законе (п. 22 Постановления № 64).
Грубое нарушение
Постановление № 64 отличается тем, что создает контекст применения и толкования норм права, изложенных в законах, разъясняет формулировки, которые зачастую из-за недостатков юридической техники или по иным причинам остаются в самих законах сухими.
Так, рассматриваемым Постановлением разъяснено, что такое «грубое нарушение, допущенное общественным объединением», которое в соответствии со ст. 44 Закона № 82-ФЗ может повлечь принудительную ликвидацию либо запрет деятельности общественного объединения: в качестве грубого нарушения судом в том числе могут быть расценены действия, направленные на пропаганду войны либо на разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти, призывы к дискриминации, вражде или насилию. Грубым также является нарушение, которое создает реальную угрозу или повлекло причинение вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку и безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, общества и государства (п. 26 Постановления № 64).
В частности, грубыми нарушениями будут являться несоответствие заявленной территориальной сфере деятельности объединения граждан; использование объединением граждан в своем наименовании наименований органов государственной власти, местного самоуправления; оказание объединением граждан услуг без получения соответствующей лицензии.
В качестве общего критерия отнесения нарушения к грубому в Постановлении № 64 определена невозможность его устранения законным способом. Например, невозможность принятия решения в порядке, установленном учредительными документами.
Неоднократностью нарушения является совершение объединением граждан аналогичного или иного нарушения действующего законодательства, после того как в его адрес уже вынесено предупреждение (представление) об устранении такого нарушения. (п. 27 Постановления № 64).
Под систематическим осуществлением общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, Верховный Суд РФ рекомендует понимать повторяющееся более двух раз действие, совершенное вопреки указанным в уставе целям и выявленное в результате осуществления контрольно-надзорных полномочий. При этом важно, что данные нарушения могут быть учтены судом за период не более трех лет, предшествующих обращению уполномоченного органа с административным исковым заявлением (п. 28 Постановления № 64).
Однако неустраненные в срок нарушения, послужившие причиной для приостановления деятельности объединения граждан, не могут расцениваться как грубые или неоднократные нарушения закона либо как систематическое осуществление объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, независимо от длительности такого неустранения (п. 29 Постановления № 64).
Связь с КАС РФ
Разрешая вопрос относительно применения мер предварительной защиты по административным искам, ВС РФ обращает внимание, что мера предварительной защиты в виде приостановления деятельности организации не может быть применена по административному иску, предметом которого является требование о приостановлении деятельности соответствующей организации, так как это означало бы фактическое удовлетворение иска до принятия судебного решения (п. 14 Постановления № 64).
Отдельно в данном Постановлении обращается внимание на то, что по правилам административного судопроизводства (глава 27 КАС РФ) не могут рассматриваться дела о так называемой простой ликвидации, то есть по основаниям, не связанным с нарушением или неисполнением закона и которые возбуждены по заявлению учредителей или иных лиц, не наделенных государственными властными или иными публичными полномочиями (п. 2 Постановления № 64). Например, когда, ликвидация организации обусловлена объективной невозможностью продолжения ее деятельности или в связи с недостаточностью имущества для осуществления ее деятельности и т д. То же касается и дел о признании некоммерческой организации прекратившей свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении сведений о ней из ЕГРЮЛ. Разъяснения, содержащиеся в этом Постановлении, к таким делам не применяются.
Однако факт обращения учредителя организации с заявлением о ее добровольной ликвидации в соответствующий орган в установленном законом порядке не препятствует принятию судом административного искового заявления уполномоченного органа или прокурора о принудительной ликвидации (п. 13 Постановления № 64).
Кроме рассмотренных в настоящей статье разъяснений в Постановлении № 64 говорится также о применении на практике процессуальных положений КАС РФ, касающихся рассмотрения дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также с запретом деятельности общественных или религиозных объединений: о порядке и основаниях оставления административного искового заявления о приостановлении, запрете деятельности или ликвидации без движения, без рассмотрения, возвращении его административному истцу, а также об основаниях отказа в удовлетворении требований административного иска, отказе и признании сторонами такого иска и заключения соглашения о примирении.
Отдельно, пожалуй, стоит отметить положение п. 23 Постановления № 64, в котором ВС РФ определяет, что суд, рассматривающий дело, не вправе самостоятельно изменять правовые основания административного искового заявления при осуществлении контроля за реализацией властных требований уполномоченного органа. Например, определять те или иные нарушения как грубые и (или) неоднократные, если уполномоченный орган их в качестве таковых не расценивал.
Время покажет
Подводя итог данным разъяснениям, Верховный Суд РФ указывает на незыблемость соблюдения положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ об основаниях ограничения основных прав и свобод человека и гражданина, их приоритет и обязательность при рассмотрении дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, на то, как важно, чтобы указанные меры реагирования были соразмерны допущенным нарушениям и вызванным ими последствиям. Судам следует придерживаться принципа стабильности и правовой определенности и оценивать возможность устранения допущенных объединениями граждан нарушений без ликвидации либо запрета их деятельности, а также оценивать существенность допущенных нарушений и их последствий в каждом конкретном случае.
Проводя параллель с международным правовым регулированием общественных отношений, разъяснения Пленума Верховного Суда РФ можно назвать неким внутренним soft law (в пер. с англ. – «мягкое право»), то есть постановления не обладают признаком общеобязательности, но вместе с тем их положения, бесспорно, значимы на практике.
Однако вопрос, насколько данные в Постановлении № 64 разъяснения упростят применение судами указанных норм главы 27 КАС РФ и насколько прогнозируемыми станут решения с точки зрения самих организаций, остается открытым до формирования с учетом его применения новой судебной практики.