На рассмотрение нижней палаты парламента 14 февраля поступили три законопроекта, разработанные Верховным судом РФ, которыми предлагается создание нового вида государственной гражданской службы — судебной. Авторы законопроекта полагают, что содержащиеся в нем новшества помогут повысить престиж работников аппаратов судов и сделать работу в судах более привлекательной. Однако правительство данную инициативу восприняло без энтузиазма, поскольку госбюджету она будет стоить денег.
Текучка кадров, недоукомплектование штата аппаратов судов как общей юрисдикции, так и арбитражных являются очень серьезной проблемой для судебной системы и обсуждаются уже не первый год.
По мнению Верховного суда РФ, исправить бедственную ситуацию может введение нового вида государственной гражданской службы — государственной гражданской судебной службы РФ.
Соответствующие изменения в законодательство поместились в три законопроекта — основной проект № 102341-7 «О государственной судебной службе Российской Федерации» (далее — Законопроект о судебной службе), а также два его законодательных спутника — проекты № 102332-7 «О внесении изменений в федеральные конституционные законы в связи с введением государственной судебной службы Российской Федерации» и № 102355-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением государственной судебной службы Российской Федерации». Все они внесены на рассмотрение Госдумы 14 февраля.
Нехватка кадров в аппаратах судов приводит к необходимости реформ
Идея создания судебной службы неоднократно обсуждалась в стенах Высшего арбитражного суда. ВАС РФ исходил из того, что особый статус надо придать только помощникам судей, и в целом речь шла о процессуальных полномочиях, разделении процессуальной роли, а не о создании отдельного вида госслужбы.
Обсуждалась такая идея и Верховным судом РФ, но тогда однозначной поддержки не получила. Среди причин, обосновывающих необходимость подобной реформы, назывались повышение престижа государственной службы в судебной системе, а также особая роль судебной власти, специфика деятельности государственных служащих судов. Однако на самом деле главной причиной была (и есть) необходимость привлечь более квалифицированные кадры.
Аппараты судов на сегодняшний день катастрофически недоукомплектованы, потому что зарплаты, которые получают их сотрудники, непривлекательны для людей с высшим юридическим образованием. Кадровая текучка очень сильная, около 120% в год. В такой ситуации не приходится говорить ни о кадровой устойчивости, ни о преемственности.
Единственная причина, по которой аппараты хоть как-то наполняются, заключается в фактическом статусе аппарата как кадрового резерва судейского корпуса. Порядка 70% всех арбитражных судей замещаются за счет аппарата. Однако это одна из самых критикуемых тенденций, и очевидно, что в ближайшие годы от нее будут отказываться. На самом деле аппарат суда — не самый лучший резерв, поскольку как бы хорошо аппарат ни работал, какими бы сложными задачами ни занимался, в конечном счете он выполняет техническую функцию. Другое дело — помощники судей. Однако у них должен быть разнообразный опыт, не только в данной должности, в то время как на практике ситуация иная. В любом случае, как только миграция из аппарата суда в судейский корпус начнет пресекаться, кадровый отток усилится.
Новые старые чины и форма повысят престиж работы секретарей и помощников
Законопроекты, посвященные созданию государственной судебной службы, были одобрены 15 ноября прошлого года на заседании Пленума ВС РФ (постановления № 49—51).
Текст Законопроекта о судебной службе, наконец достигший парламента, не блещет оригинальностью. В нем предлагаются те же процедуры, ограничения, запреты, что и содержащиеся в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»(далее — Закон о госслужбе). Например, классные чины судебной службы аналогичны тем, что предусмотрены в ст. 11 Закона о госслужбе, а соответствующие им классные чины юстиции — содержащимся в Указе Президента РФ от 19.11.2007 № 1554.
Небольшие на первый взгляд, но, видимо, наиболее важные изменения предлагается внести в систему оплаты труда судебных служащих.
Сейчас норма подп. 1 п. 5 ст. 50 Закона о госслужбе предполагает, что ежемесячная надбавка за выслугу лет исчисляется в процентах от должностного оклада. В Законопроекте о судебной службе расчет иной: надбавка рассчитывается исходя из оклада месячного денежного содержания служащих судебной службы (ст. 47 Законопроекта). А в состав оклада месячного содержания помимо должностного оклада входит также оклад за классный чин. То есть в конечном итоге сумма выплат судебным служащим повышается, а это приведет к увеличению фонда оплаты труда указанных судов.
Также сотрудники аппаратов судов должны будут носить форменную одежду — такое нововведение предлагается в ст. 50 Законопроекта о судебной службе. Форму и официальные символы для судебных служащих, а также для сотрудников Судебного департамента при ВС РФ должен будет разрабатывать этот департамент, а утверждать — Совет судей РФ при условии согласования Геральдическим советом при Президенте РФ. В настоящее время специальной форменной одежды у сотрудников аппаратов судов нет.
Правительство против новой службы, потому что это бессмысленно и дорого
Отзыв Правительства РФ на представленный Верховным судом законопроект о судебной службе оказался отрицательным. Впрочем, назвать это сюрпризом сложно.
По мнению правительства, выделение такого вида госслужбы, как судебная, не имеет достаточных оснований. Разработчикам законопроектов не удалось представить достаточные обоснования, которые бы подтверждали наличие специфики служебной деятельности в судебных органах, обуславливающих необходимость выделения такой службы из государственной гражданской службы.
Почти все положения Законопроекта о судебной службе, которые регламентируют вопросы поступления на службу, ее прохождения и прекращения, аналогичны соответствующим положениям Закона о госслужбе.
Кроме того, в отзыве отмечена нелогичность исключения сотрудников аппаратов Конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ из предлагаемой системы судебной службы, в отличие от аппаратов ВС РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных. В тексте проекта действительно нет обоснований такого подхода, заметим, однако, что версия законопроекта, которая разрабатывалась в 2014 г. Судебным департаментом при ВС РФ, относила к судебным служащим также и сотрудников аппаратов упомянутых судов.
Заметим, кстати, что Законопроект о судебной службе не относит к судебным служащим и сотрудников Судебного департамента при ВС РФ. В итоге может получиться так, что госслужащие (сотрудники департамента) будут утверждать регламенты работы иной госслужбы — судебной, что в каком-то смысле нивелирует изначальную «сепаратистскую» идею законопроекта.
Аргументом правительства против принятия Законопроекта о судебной службе является и то, что его реализация повлечет за собой дополнительные расходы из федерального и региональных бюджетов. В частности, законопроектом предусматривается введение ряда должностей, которые в настоящее время не предусмотрены в аппаратах ВС РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Учитывая также и новый порядок расчета надбавок за выслугу лет, который предлагается для судебных служащих, действительно странно, что в финансово-экономическом обосновании к законопроекту утверждается, что его принятие не повлечет за собой выделения дополнительных ассигнований из федерального бюджета.
Хотя это не упомянуто в отзыве, но, помимо увеличения денежного содержания, деньги из бюджета придется выделять, например, на не упомянутые в отзыве правительства разработку и производство форменной одежды, уже не говоря о сопутствующих любой реформе административных расходах.
Эксперты также отмечают, что предлагаемый законопроект может вызвать на практике и не столь очевидные сегодня проблемы. Например, в рамках судебной системы сложно определить, выполняется ли требование об отсутствии родства (свойства) с вышестоящим служащим. Допустим, если близкий родственник работает в аппарате кассационного суда в другом регионе, то при трудоустройстве на работу в суд первой инстанции у человека могут возникнуть сложности. Толкование иерархии в судебной системе сейчас довольно размытое.
Комментарий
Кирилл Титаев, ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге:
«Форма — это неудобно, это не то, что человек хочет носить, а то, что его носить заставили»
Низкая оплата труда сотрудников аппаратов судов — это фундаментальная проблема, которая обострилась после проведения административной реформы в начале 2000-х гг. В ее результате зарплата судей существенно выросла, и разбег в оплате труда между ними и сотрудниками аппаратов увеличился. Представьте: в одном кабинете могут работать судья, получающий 80 000 руб. в месяц, и его помощник с доходом в 15 000 руб.
Способы решения этой проблемы предлагались разные, от простых (просто повысить зарплаты) до весьма экзотических, к числу которых можно отнести и внесенные Верховным судом в Госдуму законопроекты. Экзотические они потому, что решать предельно простую проблему предлагается путем принятия множества нововведений, большая часть которых сделает работу сотрудников аппарата суда еще менее привлекательной. Например, в законопроекте предусмотрено введение формы. Но форма — это неудобно, это не то, что человек хочет носить, а то, что его носить заставили. Работники прокуратуры, для которых форма сейчас предусмотрена, надевают ее в основном только в судебные заседания, потому что это обязательно. А в другое время ходят в гражданском. Да и сами судьи мантии надевают перед судебным заседанием.
Логику авторов законопроекта понять сложно. С одной стороны, понятно, что никто не желает затруднять доступ к должностям аппарата суда. Сейчас в этой сфере спрос на квалифицированных специалистов очень большой, людей не хватает. По примерным подсчетам, дефицит кадров составляет 10—20%. При нехватке кадров работа судей превращается в рутину, огромное количество простых механических операций. Соотношение один судья — два сотрудника аппарата суда позволяет, хоть и с трудом, судьям заниматься содержательной работой, то есть разрешать споры. Если нынешний кадровый дефицит увеличится, то у судей просто не останется времени на собственно отправление правосудия.
Если задаться целью найти хоть какие-то объяснения тем новшествам, которые предлагает ВС РФ, то можно предположить, что это делается с прицелом на дальнейшее обращение в Конституционный суд РФ. Схема такая: закон принимают, не включая в него положения об увеличении зарплат, чтобы успокоить финансовые ведомства, а затем обращаются в КС РФ, ссылаясь на дискриминацию сотрудников аппаратов суда, ведь зарплата у них ниже. Таким образом преодолевается сопротивление Минфина и других правительственных структур. Но это, конечно, только теория.
На мой взгляд, сотрудники аппарата суда государственными служащими в том смысле, который изначально закладывался в это понятие, не являются. При подготовке соответствующего закона предполагалось, что госслужащие будут обладать обширными полномочиями. Именно поэтому их нужно тщательно отбирать, тестировать, давать звания и прочее. Но получилось так, что большинство людей, получивших данный статус, в изначальную концепцию не укладываются, это обычные клерки. Они выполняют безусловно нужную, но чисто бюрократическую работу.
Кстати, увеличение зарплаты сотрудников аппарата суда, которая сегодня вызывает столько сложностей, — это не какие-то ужасные цифры. В федеральном бюджете расходы на судебную систему составляют примерно 180 млрд руб. А цена вопроса увеличения зарплат судебным клеркам составит менее 10 млрд с учетом всех выплат. По сравнению с общими затратами это не смертельно.
Думаю, что шансов у законопроекта стать законом мало. Я не юрист, но, как показывает практика, отрицательный отзыв правительства для большинства законопроектов становится для их рассмотрения непреодолимым препятствием. Честно говоря, я надеюсь, что данный случай исключением не станет.