Бюджет опять предпочел самосохранение развитию экономики страны

Эксперты Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара (Институт Гайдара), Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), Всероссийской академии внешней торговли (ВАВТ) Минэкономразвития России представили мартовский мониторинг экономической ситуации. В документе проведен анализ исполнения федерального бюджета 2016 г. Вывод: его сложно назвать «бюджетом развития», поскольку происходило недофинансирование расходов на человеческий капитал и инфраструктуру.

В мониторинге отмечается, что федеральный бюджет за 2016 г. исполнен с дефицитом в размере 3,4% ВВП. Авторы замечают, что это существенно больше, чем в 2015 г. (2,4% ВВП), но меньше, чем было запланировано последней редакцией Закона о федеральном бюджете на 2016 г. (3,7% ВВП). Падение совокупных доходов федерального бюджета не превысило 0,7 п.п. ВВП (к уровню 2015 г.) благодаря росту ненефтегазовых поступлений. Расходы по итогам 2016 г. увеличились на 0,3 п.п. ВВП, в первую очередь за счет выделения в ноябре дополнительных 739,7 млрд руб. на национальную оборону.

Доходы и расходы

Вот общая оценка по итогам 2016 г. Доходы федерального бюджета составили 15,7% ВВП, что на 0,7 п.п. ниже, чем в 2015 г. (в номинальном выражении снижение не превысило 1,5%). Падение доходов в минувшем году было вызвано резким сокращением их нефтегазовой составляющей. Нефтегазовые доходы за 2016 г. даже в номинальном выражении упали на 17,4%, а в долях ВВП — на 1,4 п.п. Эксперты замечают, что более глубокого падения совокупных доходов удалось избежать благодаря заметному росту ненефтегазовых поступлений: за 2016 г. их увеличение составило порядка 0,7 п.п. ВВП, а номинальный рост достиг 10,5%.

Такое улучшение динамики обусловлено в основном поступлением дополнительных доходов в результате частичной приватизации ПАО «Роснефть» (около 700 млрд руб.). Объем расходов федерального бюджета за 2016 г. составил 19,1% ВВП, что на 0,3 п.п. ВВП выше уровня 2015 г. (в номинальном выражении расходы увеличились на 5%). Рост расходов происходил как за счет процентных, так и непроцентных статей. Увеличение процентных расходов (+19,8%) произошло за счет значительного увеличения расходов на обслуживание внутреннего долга (+28%) при низких темпах роста расходов на обслуживание внешнего долга (+1%). Если за весь 2015 г. объем внутреннего долга упал на 1,1%, то за 2016 г. его номинальный рост составил 4%.

Темпы роста процентных расходов оказались существенно выше темпов прироста долга, то есть процентные ставки выросли. Рост непроцентных расходов в 2016 г. в номинальном выражении достиг 4,6%, а в долях ВВП — 0,3 п.п. Увеличение расходов связано с внесенными в ноябре поправками в закон о бюджете, в результате которых их общий рост достиг 304 млрд руб. В 2016 г. продолжилось наращивание бюджетного дефицита, достигшего 3,4% ВВП, что на 1,0 п.п. ВВП выше уровня 2015 г. (в номинальном выражении рост превысил 50%). Основным источником финансирования дефицита стали средства резервного фонда, за счет которых было покрыто около 70% дефицита. В результате объем резервного фонда снизился на 59% за 2016 г., а с учетом курсовой разницы — на 73%.

В 2016 г. продолжилось сокращение ненефтегазового дефицита (данный тренд наметился еще в 2015 г.): его объем составил 9,1% ВВП, что на 0,3 п.п. ВВП ниже значения за 2015 г. В 2015—2016 гг. де–факто происходило снижение зависимости федерального бюджета от конъюнктуры на мировых рынках энергоносителей: доля нефтегазовых доходов в общей сумме доходов последовательно снизилась с 51% в 2014 г. до 43% в 2015 г. и далее до 35% в 2016 г. Однако наметившийся тренд в значительной степени связан с существенным падением объема (и соответственно, доли) нефтегазовых доходов и сокращением доли нефтегазового сектора в ВВП страны в условиях падения мировых цен на нефть, и он только формально свидетельствует о диверсификации структуры российской экономики.

Налоговые доходы

Анализируя динамику фактического поступления налоговых доходов, стоит прежде всего отметить падение их общего объема на 1,1 п.п. ВВП к уровню 2015 г., пишут эксперты. Сокращение налоговых поступлений вызвано снижением в первую очередь доходов от внешнеэкономической деятельности не только в долях ВВП, но и в абсолютном выражении. Номинальное сокращение достигло почти 21%, или 0,9 п.п. ВВП во многом за счет падения объема вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты (на 32% в номинальном выражении). По НДПИ номинальное снижение объема поступлений достигло 9,4%, или 0,5 п.п. ВВП. Сокращение нефтегазовых доходов в целом вызвано заметным падением цен на нефть, что было лишь частично компенсировано ослаблением курса рубля к доллару. При этом физические объемы экспорта товаров топливно–энергетического комплекса в страны дальнего зарубежья возросли, по оперативным данным ФТС, на 3,2%, а в страны СНГ, напротив, снизились на 8,7% (доля стран СНГ в физическом объеме экспорта нефти и нефтепродуктов составила в 2016 г. 5—7%, а природного газа — 17%). В 2016 г. предельная ставка экспортной пошлины на нефть сохранилась на уровне 42%, в то время как базовая ставка НДПИ на нефть выросла с 766 до 857 руб. за тонну. Эти законодательные изменения, по сути нарушившие логику проведения «налогового маневра», также способствовали снижению потерь федерального бюджета. Поступления от НДС на товары, производимые на территории РФ, увеличились на 8,5% в номинальном выражении, или 0,2 п.п. ВВП; доходы от НДС на импортные товары выросли на 7,2%, или на 0,1 п.п. ВВП; поступления по акцизам на товары, производимые на территории РФ, увеличились на 19,8%, или 0,1 п.п. ВВП.

Выросли расходы на национальную оборону

Рост федеральных расходов за 2016 г. связан в первую очередь с увеличением трат на национальную оборону на 0,6 п.п. ВВП (номинальный рост — 18,7%) относительно уровня 2015 г. Расходы по разделу «социальная политика» за 2016 г. выросли на 0,2 п.п. ВВП (номинальный рост — 7,6%). Это в значительной степени обусловлено наращиванием государственных расходов на пенсионное обеспечение (номинальный рост — 11%).

В то же время по ряду направлений произошло сокращение расходов. Снижение финансирования зафиксировано по разделу «национальная экономика» на 0,1 п.п. ВВП (или на 1% в номинальном выражении) к уровню 2015 г. также сократились расходы по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» на 0,2 п.п. ВВП (или на 3,4% в номинальном выражении). По остальным крупным функциональным разделам объемы финансирования в 2016 г. в долях ВВП практически не изменились.

В целом можно отметить, делают вывод авторы мониторинга, что за 2016 г. уровень исполнения достиг 98,7% годовой бюджетной росписи, что на 0,2 п.п. выше значения за 2015 г. Наиболее существенный рост уровня исполнения отмечен по разделам «Обслуживание государственного долга» (9,6 п.п.) и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (1,6 п.п.). Однако по ряду статей зафиксировано ощутимое снижение уровня исполнения относительно годовых лимитов: «Физическая культура и спорт» (на 9,1 п.п.), «Культура и кинематография» (3,5 п.п.), «Жилищно–коммунальное хозяйство» (2,5 п.п.), «Общегосударственные вопросы» (1,5 п.п.). Анализ в разрезе отдельных главных распорядителей бюджетных средств, пишут эксперты, также обнаруживает проблемы как с уровнем освоения выделенных годовых лимитов, так и с равномерностью осуществления расходов в течение года.

Авторы мартовского мониторинга так резюмируют свой анализ исполнения бюджета 2016 г. «Роль федерального бюджета в 2016 г. в реализации целей социально–экономической политики неоднозначна, — замечают они. — Его нельзя назвать бюджетом развития, так как происходило недофинансирование „производительных“ расходов на человеческий капитал и инфраструктуру (что является устойчивым трендом последних лет). В то же время бюджет 2016 г. трудно назвать и бюджетом стабилизации, поскольку наблюдался устойчивый дефицит (как общий, так и первичный), на покрытие которого была израсходована значительная часть резервного фонда, заметно выросли расходы на обслуживание государственного долга».

При этом эксперты подчеркивают: следует понимать, что простых рецептов решения проблем здесь нет, тем более в условиях неоптимальной структуры ранее взятых социальных обязательств и неблагоприятной экономической конъюнктуры.

Основные параметры федерального бюджета в 2015—2016 гг.

Поступления налоговых доходов в федеральный бюджет за 2015—2016 гг.