Закон о местном самоуправлении: все дальше в правовые дебри

Происходящий в Подмосковье неоднозначный процесс преобразования муниципальных районов в городские округа («ЭЖ», № 9) получил на удивление скорое продолжение в стенах Государственной думы.

Думский комитет по федеративному устройству и местному самоуправлению 10 марта рассмотрел пакет дополнений к поправкам в закон о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ), предложенным правительством в апреле… 2015 г.

Каток антиреформы ускоряется

Первое чтение правительственного законопроекта состоялось 1 июля 2015 г. — и наступила пауза. О существовании проекта закона уже мало кто помнил, пока события в Московской области не побудили народных избранников реанимировать его. Это понадобилось, по всей видимости, чтобы легитимировать действия региональной власти и, возможно, вновь попытаться втиснуть муниципальную власть в общую вертикаль власти вопреки уже конституционным нормам.

По сообщениям ряда СМИ, в том числе подмосковных и газеты «Коммерсантъ», депутат Госдумы трех последних созывов Михаил Терентьев предложил дополнить правительственный законопроект поправками, позволяющими региональным властям упразднять муниципальные районы и поселения, объединять их без учета мнения населения, которое требуется по законодательству при преобразовании муниципальных образований. Например, создавать городские округа, как в Московской области, против чего выступает немалая часть местных жителей. Уже после выхода предыдущего номера газеты депутаты городского поселения Краснозаводск отказались от предложения стать частью возможного Сергиево-Посадского городского округа в границах существующего одноименного муниципального района. А депутаты городского поселения Богородское вообще не стали обсуждать письмо главы Сергиево-Посадского муниципального района Михаила Токарева об объединении в городской округ, что, вероятно, равносильно отказу в преобразовании. Публичные слушания в Сергиевом Посаде по вопросу его вхождения в единый городской округ назначены на 1 апреля.

В Серпуховском районе, по свидетельству депутата районного Совета Николая Дижура, во всех семи поселениях высказались против вхождения в городской округ Серпухов, который не входит в состав муниципального района, но является его административным центром.

В Можайском районе совет депутатов сельского поселения Борисовское тоже отклонил поступившую к ним инициативу по объединению в городской округ.

Между тем «ЭЖ» стало известно, что второе и третье, окончательное, чтения дремавшего два года законопроекта могут пройти в Госдуме в текущем месяце. По крайней мере, в повестке дня ближайшего пленарного заседания Думы значится снабженный звездочкой вопрос «О проекте федерального закона № 768237-6 „О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ (в части, касающейся преобразования муниципальных образований) (второе чтение)». Звездочка означает первоочередность рассмотрения согласно примерной программе запланированной работы Госдумы в период весенней сессии 2017 г.

И затем, после прохождения сенаторского «сита» — рассмотрения в Совете Федерации, заканчивающегося обычно одобрением, документ поступит на подпись президенту. Если соблюдать регламентные сроки, то произойдет это где-то в середине апреля. И в муниципальном законодательстве появятся новые изменения. Между тем эксперты и практики муниципального управления уже сбились со счета от бесчисленного количества поправок и дополнений в закон о местном самоуправлении. И чем дальше в правовые дебри, тем больше шанс заблудиться.

Жителям Подмосковья остается лишь уповать на политическую волю гаранта Конституции, обладающего правом вето на разные решения депутатов, в том числе на принимаемые ими законы.

«На Бога надейся, да сам не плошай»

Поскольку муниципальные депутаты большей частью люди дела, привычные рассчитывать на свои силы и возможности, они сформулировали собственные поправки в закон о местном самоуправлении и надеются быть услышанными субъектами законодательной инициативы, к которым наравне с федеральными ветвями государственной власти относятся региональные думы, в составе которых немало бывших муниципальных депутатов, знающих о положении дел на местах не понаслышке.

Муниципальные депутаты из Подмосковья считают возможным осуществлять:

• объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, только с согласия населения каждого поселения, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3—6 ст. 24 закона о местном самоуправлении;

• объединение поселения с городским округом — тоже с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом поселения и городского округа, также с учетом выраженного путем голосования мнения населения муниципального района, в состав которого входит поселение;

• объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, — опять с учетом мнения их населения, выраженного путем голосования согласно действующему законодательству;

• объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, — также с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного путем голосования.

В противном случае, полагают местные депутаты, будут попраны конституционные нормы о местном самоуправлении, предусмотренные ст. 12, 130—133 Основного закона страны. И тогда ускорится динамика сокращения муниципальных образований. Пока этот процесс, как показывает таблица, происходил эмпирически, по мере необходимости, в том числе по экономическим соображениям.

Следует отметить, что аналогичные формулировки были предложены депутатом Госдумы Валерием Рашкиным, но думский комитет отклонил их, предложив кардинально изменить понятие «городской округ». По действующей редакции закона, городской округ — это «городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ». Взамен предлагается городским округом считать «один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ».

То есть вместо одного города возникнет конгломерат разнокалиберных населенных пунктов, даже не городская агломерация. По общепринятым в мире нормам, городская агломерация — это компактное скопление населенных пунктов, главным образом городских, местами срастающихся, объединенных в сложную многокомпонентную динамическую систему с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями. В начале XXI века в мире было 19 крупных городских агломераций с населением более 10 млн человек каждая. Крупнейшими из них являются Токио, Мехико, Мумбай (прежнее название — Бомбей), Сан-Паулу и Нью-Йорк.

Дальше — больше. Предлагается дополнить ст. 11 закона о местном самоуправлении п. 3.1 следующего содержания: «Территорию городского округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли для развития городского округа». Выходит, в Московской области не останется земель сельскохозяйственного назначения? Значит, подмосковных жителей будут кормить соседние и дальние регионы и зарубежные поставщики, совсем как москвичей сейчас?

С принятием срочно реанимированного законопроекта появится еще одна латка на законе о местном самоуправлении, штопаном-перештопанном за дюжину лет существования. И не факт, что в результате власть шаговой доступности (по нормам ремонтируемого закона) станет ближе к населению.

Количество муниципальных образований в РФ в 2013—2016 гг.