В закон о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) внесены новые поправки. Президент подписал закон об этом (от 03.04.2017 № 62-ФЗ). О работе над законопроектом мы сообщали ранее («ЭЖ», № 10, 12). Теперь редакция посчитала возможным вспомнить о сущности местного самоуправления.
Мы воспользовались любезностью давнего и активного нашего автора, вице-президента Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, профессора Новокузнецкого института (филиала) Кемеровского государственного университета Роальда Бабуна. Он предоставил нам свою большую аналитическую статью «Местное самоуправление России на новом этапе муниципального строительства». Часть ее была представлена в предыдущем номере газеты («ЭЖ», № 13).
Местное самоуправление — это самоорганизация граждан
Вспомним утверждение, что «государство имеет дело с гражданами, а местное самоуправление — с жителями». В самом деле, термин «жители» более подходит для характеристики муниципальной системы, чем «граждане». Зафиксированные в Конституции гражданские и социальные права и свободы — функция государства. Функция местного самоуправления — самостоятельное (пусть и с помощью государства) обустройство жизни в конкретных населенных пунктах. Закон № 131-ФЗ (ч. 2 ст. 1) определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, реализуемую в решении вопросов местного значения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. С этой целью в муниципальных образованиях объективно формируются различные местные сообщества, способные, а иногда и вынужденные к самоорганизации.
Жители любого поселения хотят, чтобы жизнь в нем была обустроена должным образом, и при определенных условиях готовы принять в этом посильное участие трудом и деньгами. Но им безразлично, как обустроена жизнь у соседей. Поэтому из двух соседних населенных пунктов единого местного сообщества не возникает, и их объединение в одно муниципальное образование эффекта самоорганизации не дает. Естественно, что разграничение интересов местных сообществ по населенным пунктам не абсолютно. Если дети одного поселения посещают школу, находящуюся в другом, или у нескольких населенных пунктов имеется единая система водоснабжения, то общий интерес возникает.
Но сложнейшие проблемы государства в экономике, финансах, социальной сфере продолжают отодвигать решение проблем местного самоуправления на потом.
Нынешний этап муниципального строительства
В последние три года мы наблюдаем череду изменений в законодательстве. Нормативные акты принимаются в спешке и часто заменяются новыми поправками. Вследствие этого в ряде сибирских городов (например, в Иркутске) пришлось дважды за один год вносить изменения в уставы.
В прошлом году появилось два масштабных исследования о современном состоянии местного самоуправления — доклад Общероссийского конгресса муниципальных образований с его предложениями «по совершенствованию организации и осуществления местного самоуправления» и доклад о современных вызовах и перспективах развития, подготовленный ВШГУ РАНХиГС при Президенте РФ. Оба разрабатывались большими авторскими коллективами и представляют немалую ценность. Тем не менее они не ответили на вопросы:
-
какова общая (интегральная) оценка современной ситуации в местном самоуправлении и как повлияли на эту оценку концептуальные изменения в законодательстве о местном самоуправлении 2014—2015 гг.? И что нас ждет при сохранении на ближайшие годы тенденций, порожденных этими изменениями;
-
каковы главные проблемы, сдерживающие сегодня развитие местного самоуправления в России;
-
что необходимо и реально возможно изменить для преодоления негативных тенденций в ближайшее время?
Между тем органы государственной власти субъектов Федерации активно пользуются предоставленным им правом: а) изымать у местной власти ключевые муниципальные полномочия; б) влиять на выбор способа замещения должности главы муниципального образования и подбор кандидатов на руководящий пост, которые определяются из числа отобранных конкурсной комиссией. Но половина состава комиссии назначается губернатором, а другая половина отбирается из числа муниципальных депутатов. Это практически гарантирует избрание представительным органом муниципального образования креатуры губернатора.
Жители муниципального образования отстранены от участия в этом процессе. Почему гражданам России доверено прямое избрание президента страны, избрание высшего должностного лица субъекта Федерации, но не доверяется избрание главы муниципального образования?
Основная часть экспертного сообщества негативно воспринимает изменения в муниципальном законодательстве. В частности, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ д. ю. н. Всеволод Васильев отмечает многочисленные нарушения норм Конституции, игнорирование указаний президента и решений Конституционного суда РФ, допущенные при принятии федеральных законов от 27.06.2014 № 136-ФЗ и от 03.02.2015 № 8-ФЗ. Он считает, что отмена прямых выборов муниципальных органов выхолащивает демократическую сущность местного самоуправления как территориальной самоорганизации населения. Один из ведущих экспертов местного самоуправления к. э. н. Сергей Вобленко видит прямую ответственность президента за правовой и экономический беспредел, подтверждая это примерами подписания законов, противоречащих конституционным нормам и его же (президента) публичным высказываниям.
Есть и другие мнения. Профессор Уральского государственного экономического университета Евгений Ющук видит опасность втягивания в политику мэров крупных городов, обладающих значительными экономическими ресурсами. Цель передачи ключевых муниципальных полномочий на региональный уровень и дробление городов на внутригородские муниципальные образования, по его мнению, заключается в том, чтобы пресечь саму возможность превращения города в центр майданной активности.
Основные нерешенные проблемы
По мнению мэтра экспертного сообщества, их (проблем) немного. Но каждая, на наш взгляд, требует комплексного и немедленного решения, иначе большой социальной напряженности на малых территориях не избежать.
Это:
-
отсутствие общей концепции и ясной перспективы дальнейшего развития местного самоуправления в России, его места и роли в государстве и в обществе. Последний документ такого плана был утвержден Указом Президента РФ Б.Н. Ельцина (от 15.10.99 № 1370) и назывался «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ». В сложившихся тогда условиях органы местного самоуправления приняли на себя основной груз проблем по текущему жизнеобеспечению населения и выполняли множество нефинансируемых государственных функций, что обеспечивало им мощную поддержку населения. Сегодня ситуация другая, но многие положения документа сохраняют актуальность;
-
нестабильность и противоречивость законодательной базы местного самоуправления, ее противоречия с нормами Налогового, Бюджетного, Градостроительного, Земельного, Жилищного кодексов, отраслевых федеральных законов, необоснованность разграничения компетенций между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
-
нерешенность финансовых проблем местного самоуправления. Дело не столько в общем дефиците финансовых ресурсов государства, сколько в несправедливости действующего налогово-бюджетного законодательства к местному самоуправлению, лишении его финансовой автономии. В некоторых субъектах Федерации (например, в Кемеровской области) у муниципалитетов нет даже своих финансовых органов, а есть структурные подразделения региональных финансовых органов, работники которых — госслужащие;
-
отсутствие у органов местного самоуправления налоговых и иных стимулов для социально-экономического развития муниципальных образований и расширения собственной доходной базы;
-
фактическое отстранение органов местного самоуправления от влияния на основные отрасли социальной сферы на муниципальных территориях (первичное здравоохранение, социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных групп населения, опека и попечительство и др.). Конечно, это вопросы не местного, а государственного значения, но большинство указанных функций местные органы могут исполнять на основе делегирования полномочий более эффективно, чем государственные органы, с учетом близости к населению, знания местной специфики, возможности постановки исполнения ряда жизненно важных функций под общественный контроль и привлечения общественности к их решению.