Законодательное собрание Санкт-Петербурга поставило перед судьями КС РФ вопрос о соответствии Конституции РФ положений Градостроительного кодекса, а также федерального закона, которым в Кодекс были внесены соответствующие правовые нормы. В процессе принятия поправок депутаты допустили ряд процессуальных нарушений, однако суд посчитал их несущественными и противоречий основному закону страны не установил.
Федеральным законом от 14.10.2014 № 307-ФЗ (далее — Закон № 307-ФЗ) в Градостроительный кодекс РФ была внесена новая норма — п. 4.1 ст. 63, установившая, что правила землепользования и застройки субъектов РФ — городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга, позже также Севастополя) — утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти этих субъектов. Для остальных субъектов Федерации предусмотрен иной порядок, согласно которому правила землепользования и застройки утверждаются представительными органами местного самоуправления (ст. 32 ГрК РФ). Поправки в ГрК РФ, утвержденные Законом № 307-ФЗ, вступили в силу 15 ноября 2014 г.
Полномочия органов субъектов РФ не обсудили с органами субъектов РФ
Законодательное собрание Санкт-Петербурга обратилось с заявлением в Конституционный суд РФ, усомнившись в конституционности п. 4.1 ст. 63 ГрК РФ, а также ст. 23 Закона № 307-ФЗ, которой были внесены в Кодекс рассматриваемые изменения.
Причем если первая из оспариваемых правовых норм вызвала у представителей законодательного собрания вопросы о соответствии основному закону в связи с ее содержанием, то ст. 23 Закона № 307-ФЗ заявители просили проверить на конституционность в связи с нарушениями, допущенными Госдумой в ходе рассмотрения законопроекта № 310190-6, позже «превратившегося» в федеральный закон.
По итогам рассмотрения дела судьи КС РФ не нашли поводов для признания оспариваемых норм неконституционными, признав, однако, что при принятии Закона № 307-ФЗ и, в частности, оспариваемой ст. 23 этого закона были допущены нарушения (постановление КС РФ от 28.03.2017 № 10-П).
Законопроект № 310190-6 был внесен в Госдуму в 2013 г. Поскольку его положения относились к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в соответствии с Регламентом Государственной думы до внесения проекта на рассмотрение ГД и после принятия в первом чтении его текст направлялся законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ.
Оспариваемая ст. 23 была внесена в законопроект на этапе второго чтения. Таким образом, текст законопроекта, принятого в первом чтении, в процедуре внесения в него поправок был дополнен новой статьей, не объединенной с ним единой целью и при этом регулирующей вопросы, относящиеся к совместному ведению РФ и ее субъектов, что предполагает направление соответствующего законопроекта в субъекты Российской Федерации для согласования законодательных инициатив, затрагивающих их интересы. Однако законопроект в новой редакции не был направлен в органы государственной власти субъектов РФ для предоставления отзывов на новые его положения. А это, по мнению заявителей, противоречит ст. 104—108 Конституции.
Отметим, что после внесения новой нормы в текст проекта не претерпели изменения ни название законопроекта, ни обоснование необходимости его принятия.
КС РФ: отзывы субъектов РФ не обязательны для депутатов
Судьи согласились с тем, что при осуществлении своих законодательных полномочий Госдума обязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, причем не только прямо закрепленный Конституцией, но и вытекающий из Регламента Государственной думы, наличие которого рассматривается в качестве обязательного условия организации парламентской деятельности (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ).
Соответственно, Закон № 307-ФЗ как вносящий изменения в федеральные законы, регулирующие предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, должен был приниматься в надлежащей процедуре.
При этом КС РФ пришел к выводу, что правило о направлении законопроектов в органы власти субъектов РФ для получения отзывов не предполагает безусловной обязанности Госдумы удовлетворить выраженные субъектами РФ пожелания. Проведение соответствующих процедур предполагает выяснение и обсуждение мнения органов власти в регионах для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, а не получение одобрения законопроекта либо отдельных его положений.
В результате судьи констатировали, что в данном случае имело место некоторое отступление от установленных Регламентом Госдумы правил принятия федеральных законов. В то же время, учитывая, что при обсуждении законопроекта во втором чтении каких-либо замечаний по поводу внесенной поправки депутатами сделано не было, суд пришел к выводу, что такое отступление не оказало определяющего влияния на принятие депутатами и одобрение членами Совета Федерации решения, которое отражает действительную волю Федерального Собрания. Кроме того, судьи отметили, что Закон № 307-ФЗ за время своего действия уже оказал регулирующее влияние на систему соответствующих правоотношений. В связи с этим, очевидно, придя к выводу, что уже «работающую» правовую норму исключать из законодательного регулирования нужно осторожнее, чем еще не вступившую в силу.
В тексте постановления судьи не конкретизировали нарушения, допущенные депутатами. Судья Гадис Гаджиев в своем особом мнении обратил внимание на то, что невнесение изменений в наименование проекта (что довольно часто происходит с законопроектами, существенно скорректированными депутатами), пояснительную записку лишило органы власти субъектов РФ, а также самих депутатов и иных участников законодательного процесса, представителей общественности возможности обратить внимание на новую норму и дать ей своевременную и аргументированную оценку. Между первым и вторым чтением прошел год, следовательно, мнение представителей субъектов РФ не было запрошено в отсутствие к тому непреодолимых препятствий.