Если бездействие публичного собственника земельного участка, выразившееся в непредоставлении такого участка для выкупа собственником расположенного на нем здания, признано незаконным в судебном порядке, то собственник здания может потребовать также взыскания причиненных таким бездействием убытков. Их размер будет равен положительной разнице между арендной платой и суммой земельного налога, который был бы уплачен при своевременном переоформлении права собствености на землю (Определение ВС РФ от 28.04.2017 по делу № 305-ЭС16-20734, А41-17359/2016).
СУТЬ ДЕЛА
Администрацией муниципального образования (далее — администрация, арендодатель) был предоставлен обществу с ограниченной ответственностью (далее — арендатор, общество) в аренду земельный участок из категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования «под размещение гостиницы-общежития» для размещения и эксплуатации гостиницы-общежития. Спустя десять лет после заключения договора аренды общество-собственник здания обратилось в администрацию с заявлением о выкупе арендуемого земельного участка на основании ст. 36 ЗК РФ.
Поскольку администрация на заявление общества не ответила, арендатор обратился в арбитражный суд с заявлением об обжаловании незаконного бездействия муниципального органа. Требования общества были удовлетворены: суд признал незаконным бездействие администрации, выразившееся в неоформлении в установленные законом сроки решения о предоставлении в собственность земельного участка и ненаправлении обществу для подписания проекта договора купли-продажи указанного земельного участка. Кроме того, администрацию обязали подготовить проект договора купли-продажи земельного участка, подписать его в трех экземплярах и направить обществу для подписания.
После вступления в законную силу указанных судебных актов администрация направила обществу для подписания договор купли-продажи спорного земельного участка, который был заключен сторонами. Переход права собственности на земельный участок был зарегистрирован обществом в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, после чего общество вновь обратилось в арбитражный суд с иском к администрации муниципального образования о взыскании за счет казны муниципального образования убытков. По мнению общества, при соблюдении администрацией установленных законом порядка и сроков приватизации земельного участка общество как собственник земельного участка должно было бы вносить плату за пользование землей в размере земельного налога. Однако в результате незаконного бездействия муниципального органа истец вынужден был вносить арендную плату в размере, превышающем величину земельного налога. Поэтому, по мнению общества, ему были причинены убытки в виде разницы между суммой внесенных арендных платежей и размером земельного налога.
СУДЕБНОЕ РАЗБИРАТЕЛЬСТВО
Суд первой инстанции посчитал требования общества обоснованными и иск удовлетворил. При этом суд основывался на судебных актах по предыдущему спору между обществом и администрацией, имеющих преюдициальное значение при рассмотрении данного спора. Так, судами ранее было установлено, что земельный участок не был предоставлен администрацией обществу в собственность в нарушение положений ЗК РФ, хотя общество представило при обращении в администрацию с заявлением все необходимые документы, а площадь истребуемого земельного участка необходима для использования принадлежащего обществу объекта недвижимости.
Согласно представленным истцом расчетам, за период с даты, на которую была бы осуществлена государственная регистрация перехода права собственности на спорный земельный участок при отсутствии незаконного бездействия администрации и соблюдения ею установленных законом сроков и процедуры приватизации земельного участка, по дату фактической регистрации перехода к обществу права собственности за спорный участок истцом была уплачена арендная плата за землю в размере 766 532 руб., в то время как земельный налог за тот же период составил бы 54 459 руб. Таким образом, размер убытков составил более 700 000 руб. Суд посчитал, что истцом доказан факт причинения ему убытков в результате виновных действий ответчика, выразившихся в незаключении на протяжении длительного времени договора купли-продажи земельного участка.
Апелляционная инстанция оставила решение первой инстанции в силе, однако суд округа не согласился с этими выводами, отменил принятые ими судебные акты и в иске отказал. При этом суд исходил из того, что землепользование в РФ является платным, формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Незаконное бездействие администрации не прекратило обязательство общества по внесению арендной платы по договору, которое подлежит исполнению до момента заключения договора купли-продажи. До заключения договора купли-продажи земельного участка у истца не было оснований для уплаты земельного налога, в связи с чем пользование землей подлежало оплате на основании гражданско-правового обязательства — договора аренды, а при его отсутствии — в соответствии с нормами о неосновательном обогащении. Данная правовая позиция выражена в п. 7 постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 № 73, а также Определении ВС РФ от 03.11.2015 № 305-ЭС15-13316.
ПОЗИЦИЯ ВС РФ
Общество обжаловало постановление кассационной инстанции в ВС РФ, который посчитал постановление подлежащим отмене и оставил в силе решение и постановление судов первой и апелляционной инстанций.
Судьи обратили внимание, что в данном деле истец обратился в арбитражный суд не с требованием о возврате излишне внесенной арендной платы, а с иском о привлечении органа местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный в результате деятельности этого органа. Основания и условия возмещения такого вреда установлены в ст. 15, 16, 1069 ГК РФ. В силу ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается, соответственно, за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. При этом муниципальное образование не является непосредственным причинителем вреда, однако выступает субъектом ответственности в связи с совершенными незаконными действиями или бездействием созданного им органа, выполнявшего публичные функции. Публично-правовое образование является ответчиком в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов (п. 15 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25). Основанием ответственности является гражданское правонарушение, условиями — определенные законом обстоятельства, установление которых в конкретном случае обеспечивает применение мер ответственности и восстановление нарушенного права.
Для наступления данной гражданско-правовой ответственности необходимо наличие совокупности условий: факта нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей (совершение незаконных действий или бездействия), наличия причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у заявителя убытками, а также размера причиненных убытков.
Вступившими в законную силу судебными актами по первому спору между администрацией и обществом было установлено, что арендатор выполнил все необходимые условия для приобретения земельного участка без проведения торгов. Между тем администрация на заявление общества не ответила. Более того, ни в одно из судебных заседаний суда первой инстанции, равно как и апелляционного суда, администрация своих представителей не направила, возражений против доводов общества не заявила, обстоятельств, которые могли бы препятствовать предоставлению истцу в собственность спорного земельного участка, арендуемого и используемого обществом для эксплуатации принадлежащего ему здания, не привела.
Таким образом, учитывая фактические обстоятельства данного дела, длительное немотивированное бездействие публичного органа по нерассмотрению заявления общества, отсутствие каких-либо возражений, препятствующих реализации исключительного права общества на приватизацию земельного участка, по мнению ВС РФ, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о наличии в данном случае совокупности условий для привлечения муниципального образования к гражданско-правовой ответственности.
Ссылка же суда округа на разъяснения, содержащиеся в п. 7 постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 № 73, применительно к предмету данного спора является ошибочной, поскольку в приведенном постановлении даны разъяснения, касающиеся момента прекращения обязательства по внесению арендной платы за пользование недвижимым имуществом, в отношении которого арендатором и арендодателем заключен договор купли-продажи. В пункте 7 данного постановления содержится исключение из общего правила, касающееся выкупа арендаторами публичных земель. При заключении такого договора обязанность по внесению арендной платы прекращается не в момент заключения договора купли-продажи, а в момент государственной регистрации перехода к покупателю права собственности на земельный участок. В соответствии с приведенными разъяснениями обязательства истца как арендатора земельного участка публичной собственности по внесению арендной платы прекратились в момент государственной регистрации перехода права собственности к нему на данный земельный участок, а не в момент заключения сторонами договора купли-продажи, как указал суд округа. Следовательно, общество правомерно уплатило арендную плату до даты государственной регистрации перехода к нему права собственности.
Однако в данном деле был рассмотрен иной спор, предметом которого является взыскание убытков, возникших в связи с незаконным бездействием органа местного самоуправления, в результате которых истец стал собственником земельного участка позже, нежели мог бы стать при надлежащем правомерном исполнении администрацией возложенных на нее публичных функций. Соответственно, и обязанность уплачивать земельный налог вместо арендной платы, размер которой значительно превышает размер налога, возникла у общества позже. Поэтому вывод суда округа о том, что наличие обязательства общества по внесению арендной платы в спорный период влечет отказ в иске о взыскании убытков, основан на неправильном толковании приведенных норм права и разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 № 73.