Тип муниципального образования не определяет уровень расходов на управление

Словно круги по воде от брошенного камня расходится тихий ропот от недавних поправок в муниципальное законодательство. Преимущественно негативная оценка исходит и от практиков, и от экспертов муниципального управления.

Доцент Тульского государственного университета, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, к.э.н. Вера Левина не ограничилась отзывом, во многом совпадающим с другими мнениями. Она проанализировала последствия ранее произведенных превращений Алексинского, Ефремовского и Новомосковского районов в городские округа, чтобы ответить на вопрос: удается ли решить финансовые проблемы местного самоуправления посредством преобразования муниципальных районов в городские округа? Увы, ответ отрицательный, пишет эксперт в «ЭЖ».

В городах теперь истоки рек и плодородная пашня

Принятые поправки в закон о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) предполагают возможность преобразования муниципальных районов в городские округа с сопутствующей ликвидацией поселений в составе упраздняемых районов. Уничтожение поселенческого уровня местной власти аргументируется перспективами экономии бюджетных средств за счет эффекта масштаба. Утверждается, что укрупнение снизит управленческие расходы местных бюджетов. Так ли это?

Обратимся к примерам преобразований муниципальных районов в городские округа в Тульской области.

В 2008 г. Новомосковский район стал городским округом. Район состоял из второго в области по величине одноименного города и 94 населенных пунктов вокруг него. Основная часть населения (семь из десяти жителей) проживала в самом Новомосковске, тем не менее, муниципальная реорганизация сопровождалась достаточно масштабным проявлением недовольства жителей. Общая численность населения тогда превышала 145 000 человек. В настоящее время насчитывается около 139 000 человек, из них почти 127 000 проживают в городской черте.

Сегодня официальный сайт городского округа сообщает, что «в Новомосковске находится исток великой реки Дон»!

В 2014 г. в городские округа превратились Алексинский и Ефремовский районы. На этот раз обошлось без большого общественного резонанса.

Теперь на официальном сайте Ефремова читаем: «Город Ефремов — ведущий и крупнейший аграрный регион Тульской области. Основное направление — растениеводство. Местные хозяйства специализируются на производстве зерна, сахарной свеклы, картофеля, мяса, яиц».

В городской черте отныне пять урочищ в долине реки Красная Меча, а также два утеса, памятники природы — Каменная дорога, Красная гора, Конь-камень и эталонный участок ковыльной степи, на котором растут редкие и охраняемые виды растений.

Удалась ли экономия бюджетных расходов?

Трехлетний период, прошедший с момента двух последних преобразований, позволяет делать первые выводы о том, насколько эффективными с экономической точки зрения они были. Удалось ли сэкономить значительные объемы бюджетных средств? Ответ, увы, снова отрицательный.

Это подтверждается анализом отчетных данных о доле общегосударственных затрат в общем объеме расходов местного бюджета Алексинского муниципального образования — консолидированного бюджета вначале района, а затем городского округа. В районе непосредственно перед преобразованием в 2014 г. доля указанных расходов составляла 10% от общих бюджетных расходов. В 2015 г. этот уровень вырос до 12%, а в 2016 г. вернулся на прежние 10%.

При сравнении данных за 2012 и 2015 гг. в городских округах Алексин и Ефремов расходы на содержание органов местного самоуправления в расчете на одного жителя немного выросли. Но увеличение расходов не рассматривается нами как следствие преобразований, оно соответствует общей тенденции по стране в сфере государственного и муниципального управления. Такие расходы в указанном периоде увеличивались в силу разных причин в большинстве муниципальных районов и городских округов, не претерпевавших подобных изменений.

Причины отсутствия значимых перемен в структуре управленческих расходов после преобразований, на наш взгляд, связаны с рядом очевидных объективных обстоятельств.

Первое. Инициаторы преобразований рисовали скорую перспективу экономии бюджетных средств за счет сокращения численности муниципальных депутатов. Однако на поселенческом уровне местные депутаты выполняют свои полномочия на непостоянной основе, то есть безвозмездно. На постоянной основе, то есть за зарплату, работает только председатель представительного органа поселения. Выходит, экономить не на чем.

Второе — финансирование исполнительных органов местной власти. Преобразование районов в города привело к увеличению объема функциональных обязанностей работников бывших районных администраций, что повлекло дополнительные бюджетные расходы. Вместо прогнозируемой экономии появились затраты на обучение, переподготовку, повышение должностных окладов.

В городском округе Алексин поселения объединены в три территориальных сектора. В каждом из них по несколько десятков населенных пунктов. В Авангардном территориальном секторе четыре поселка, 13 сел и 64 деревни, в Буныревском — два поселка, пять сел и 17 деревень, в Шелепинском — три поселка, три села и 44 деревни. Их руководители участвуют:

• в составлении проекта бюджета и исполнении бюджета муниципального образования;

• профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на подведомственной территории;

• предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на подведомственной территории;

• оказании поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создании условий для деятельности народных дружин.

Еще 29 пунктов их должностных полномочий содержат словосочетание «оказывает содействие», которое предусматривает решение вопросов местного значения городского округа согласно закону о местном самоуправлении.

Таким образом, не подтверждается аргументация об экономии бюджетных затрат на содержание органов местного самоуправления при преобразовании муниципальных районов в городские округа.

Стоит ли призрачная экономия дополнительных издержек?

Тем не менее нельзя утверждать, что экономия невозможна. Возможна, но она не является обязательным атрибутом изменения видов муниципальных образований. Более вероятна и реальна ситуация, когда смена статуса не приводит к каким-либо существенным положительным или отрицательным изменениям в объеме и структуре управленческих расходов местных бюджетов. Отсюда делаем вывод о том, что тип муниципального образования не определяет сравнительный уровень расходов на управление.

Предложение о решении финансовых проблем местного самоуправления за счет экономии путем изменения статуса муниципального образования сравнимо в грубом, конечно, сопоставлении с советом переехать всей семьей в другое жилье, расположенное далеко от работы, школы и магазинов, по причине того, что на новом месте используются энергосберегающие лампы. Да, есть резерв для экономии, но стоит ли этот резерв отказа от привычного комфорта и дополнительных издержек и тех усилий, которые нужно приложить?

По нашему мнению, для решения проблем местных бюджетов можно рекомендовать другие, более адекватные и эффективные мероприятия. В первую очередь, для этого следует сосредоточить усилия на повышении объема налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, стимулировании инвестиций, поддержке малого и среднего бизнеса, повышении качества бюджетного планирования и других мероприятиях, обеспечивающих существенные результаты именно в финансово-экономической сфере.

В дополнение к представленной таблице следует сказать, что усредненная оценка тех же параметров жителями 19 муниципальных районов мало отличается от среднего балла по трем новым городским округам.

Оценка населением трех городских округов Тульской области качества работы предприятий транспорта и ЖКХ и состояния дорог по итогам 2016 г., % респондентов