Последнее время наблюдается неуклонный рост количества отозванных Банком России лицензий на осуществление банковской деятельности. Банкротство кредитных организаций имеет свою специфику. Это наличие широких полномочий Банка России, в связи с чем применению подлежат специальные нормы параграфа 4.1 главы IX Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве), определяющие порядок санации и ликвидации кредитной организации.
Цель оправдывает средства
Санация в банковской сфере представляет собой совокупность мер, направленных на восстановление собственного капитала кредитной организации до соблюдения минимально установленных нормативов достаточности капитала, платежеспособности, а также на реструктуризацию задолженности и оптимизацию управления банком.
В отличие от других хозяйствующих субъектов банкротство значимых региональных и системообразующих банков может дестабилизировать финансовую систему, от которой зависит состояние экономики в целом, в связи с чем государство вынуждено принимать меры по их поддержанию в случае возникновения кризиса ликвидности (принцип too big to fail).
При этом затраты на санацию таких банков могут кратно превышать расходы на их ликвидацию.
Насколько хорошо забыто старое?
Первые шаги по вопросам санации банков были сделаны в 1990-х годах. В целях преодоления кризиса 1998 года и урегулирования мероприятий по санации банков по инициативе ЦБ РФ было создано Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) в форме открытого акционерного общества с уставным капиталом 10 млрд руб., получившее в дальнейшем статус государственной корпорации на основании Федерального закона от 08.07.1999 № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» (далее – Закон о реструктуризации).
До принятия Закона о реструктуризации основным механизмом реструктуризации банков являлось получение со стороны АРКО контроля над банком путем приобретения контрольного пакета по условной цене (например, за один рубль) и последующего его финансирования. Однако это было возможно лишь при согласии собственников банка. С принятием Закона о реструктуризации была введена возможность принудительной реструктуризации вне зависимости от воли его акционеров путем принудительного списания капитала банка, если его фактический капитал становился меньше уставного либо приобретал отрицательное значение.
В рамках дальнейшей санации производилась рекапитализация банка за счет денежных средств АРКО, увеличивался уставный капитал, а также использовался механизм принудительного заключения мировых соглашений, предусматривающих преобразование неисполненных обязательств банка в новые обязательства, списание части задолженности кредиторов, установление отсрочки либо рассрочки исполнения перед ними обязательств банка (фактически был использован механизм, похожий на bail-in). Впоследствии положения Закона о реструктуризации, допускающие заключение таких мировых соглашений, были проверены Конституционным Судом и признаны соответствующими Конституции РФ (Постановление КС РФ от 22.07.2002 № 14-П). По окончании санации и при восстановлении платежеспособности банка АРКО выходило из состава акционеров, а банк продавался инвесторам на торгах. Всего за период деятельности АРКО была санирована 21 кредитная организация.
Между тем такая схема реструктуризации была достаточно затратной, поскольку АРКО принимало на себя весь груз проблемной задолженности, требовались рыночные механизмы санации банков. Очередным этапом реформирования стало принятие Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ», в силу которого денежные средства физических лиц, размещенные на вкладах и счетах банков – участников системы страхования вкладов, возмещаются в размере, не превышающем 1,4 млн руб., при наступлении страхового случая: отзыва (аннулирования) у банка лицензии Банка России на осуществление банковских операций либо введения моратория на удовлетворение требований кредиторов банка. Очевидно, что санация банка, безусловно, выгодна, во-первых, клиенту, поскольку позволяет сохранить сбережения, с учетом того что страховое возмещение в случае ликвидации банка получат лишь клиенты – физические лица, а юридические лица и вкладчики, чьи депозиты превышают 1,4 млн руб., будут получать свои деньги в порядке очередности, предусмотренной Законом о банкротстве. Во-вторых, выгодна рынку, так как позволяет предотвратить дезорганизацию банковской системы в случае банкротства и ликвидации системообразующего банка.
Для решения задач по выплате страховых возмещений было создано Агентство по страхованию вкладов (АСВ), которое в последующем на основании Федерального закона от 27.10.2008 № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года» впервые было привлечено к решению вопросов по финансовому оздоровлению банков, имеющих лицензию на привлечение во вклады денежных средств физических лиц. Между тем основную роль в санации банков законодатель оставил за Банком России, установив на основании ст. 189.47 Закона о банкротстве его право направлять предложение об участии АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка при наличии признаков его неустойчивого финансового положения, создающего угрозу интересам его кредиторов (вкладчиков) и (или) угрозу стабильности банковской системы. Кроме того, меры по предупреждению банкротства банка с участием АСВ осуществляются на основании утвержденного Комитетом банковского надзора Банка России плана участия АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка. При привлечении АСВ на основании Закона № 175-ФЗ применялись следующие механизмы реструктуризации банков:
-
Привлечение частного инвестора для санации банка. При такой схеме АСВ осуществляло поиск инвестора (как правило, экономически устойчивой финансовой группы), готового принять на себя обязательства по восстановлению платежеспособности санируемого банка, а также по вложению своих денежных средств в его уставный капитал. В обмен на это АСВ принимало на себя обязательства по обеспечению финансовой поддержки такому инвестору на условиях возвратности, срочности и платности за счет получения целевого финансирования. Такая кредитная схема была наиболее распространенной.
-
Частичная санация, в рамках которой осуществлялась передача санатору активов и обязательств проблемного банка.
-
Приобретение АСВ акций (долей) санируемых банков (не менее 75%). Данная мера, проверенная практикой реструктуризации банков в период работы АРКО, применялась лишь тогда, когда инвесторы отказывались от санации проблемного банка, а его банкротство допускать было нельзя в силу его федерального либо регионального значения.
В целом следует отметить, что меры по финансовому оздоровлению в рамках Закона № 175-ФЗ сводились в основном к двум вариантам. В первом случае при достижении соглашения акции (доли) проблемного банка передавались инвестору (либо АСВ при отсутствии инвестора) с последующей их продажей. Во втором случае осуществлялись меры принудительного финансового оздоровления путем назначения временной администрации с отстранением руководства банка и списания капитала банка до одного рубля при отрицательном значении величины собственных средств (капитала) банка. Правда, законодатель здесь уже учел предыдущий опыт предоставления таких полномочий: в отличие от Закона о реструктуризации, где таким правом обладало АРКО, Закон № 175-ФЗ предоставил право списания капитала Банку России, а не АСВ.
Есть ли риск для клиента?
При санации государство в том или ином объеме возлагает на себя бремя несения издержек по докапитализации банка. Соответственно, его кредиторы по общему правилу не страдают (в отличие от ликвидации банка). Между тем увеличение расходов на предупреждение банкротства кредитных организаций стало причиной поиска путей их сокращения, одним из которых является переложение финансовых последствий как на собственников, так и на кредиторов санируемого банка, в результате чего денежные требования собственников банка и его кредиторов добровольно либо принудительно списываются или конвертируются в уставный капитал проблемного банка.
Механизм bail-in был применен, в частности, при санации Банка Кипра в 2013 году, в результате чего 47,5% суммы депозитов, превышающих 100 тыс. евро, были конвертированы в акции банка, а другая часть – помещена в депозит на длительный срок, то есть фактически заморожена. В России схожие механизмы допустимы в отношении субординированных займов. Например, в соответствии с п. 3.1.8.1.2 Положения Банка России от 28.12.2012 № 395-П, со ст. 25.1 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» снижение норматива достаточности капитала кредитной организации ниже уровня, определенного ЦБ РФ, является основанием для прекращения (полностью или в части) обязательств кредитной организации по выплате суммы основного долга по договору субординированного кредита (депозита, займа) или по условиям облигационного займа в объеме, необходимом для достижения значения норматива достаточности собственных средств. Однако имеется и более мягкий вариант: Банк России может предъявить банку требование о мене или конвертации субординированных требований кредиторов и требований по финансовым санкциям в обыкновенные акции кредитной организации. Указанные механизмы успешно применяются на практике (постановления АС МО от 10.11.2016 № Ф05-16440/2016 по делу № А40-149813/2015; от 02.11.2016 № Ф05-16256/2016 по делу № А40-132871/2015).
Слабые места
С учетом того что привлечение инвестора – это основной способ санации кредитных учреждений, одним из негативных моментов является риск возникновения финансовых проблем у санатора. Так, при санации «Банка Москвы» «Банку ВТБ» на основании распоряжения Правительства от 27.12.2014 № 2739-р были предоставлены средства из ФНБ в размере 100 млрд руб., а также субординированный кредит ЦБ РФ порядка 300 млрд руб. Другой инвестор – «Пробизнесбанк», выступавший санатором «Газэнергобанка», банка «Солидарность, по заявлению ЦБ РФ был признан банкротом в связи с превышением обязательств над активами порядка 70 млрд руб. В целях предупреждения таких ситуаций на основании Указания Банка России от 29.04.2016 № 4009-У требования к санаторам были ужесточены. В частности, инвестор должен располагать чистыми активами в размере не менее 10% от размеров обязательств банка, иметь положительный суммарный финансовый результат за последние четыре месяца, а инвестор-банк обязан выполнять нормативы достаточности капитала кредитной организации в течение последних трех лет.
Особенность санации также заключается в том, что действующий механизм предоставляет некоторые послабления в части соблюдения установленных ЦБ РФ нормативов, в связи с чем у санаторов возникает соблазн перевода в санируемый банк своих «плохих» активов и использования льготного финансирования для решения внутригрупповых проблем и улучшения своего финансового положения.
Реформа механизма санации
Между тем такая ситуация не устроила регулятора. Санация банков-банкротов стала обходиться дороже, чем их ликвидация.
По этой причине в целях сокращения издержек, повышения эффективности контроля за использованием предоставляемого финансирования и минимизации зависимости финансового оздоровления банков от финансового состояния инвестора ЦБ РФ инициировал введение нового механизма санации банков, в силу которого инвестиции будут осуществляться Банком России самостоятельно через специально созданный Фонд консолидации банковского сектора и создаваемую управляющую компанию непосредственно в капитал санируемого банка в размерах, необходимых для обеспечения его надлежащей капитализации и ликвидности, с последующей реализацией акций санируемых банков (Федеральный закон от 01.05.2017 № 84-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»).
Это означает, что капитал банка будет восстанавливаться сразу за счет взноса, а, значит, санируемый банк с этого момента должен будет соблюдать нормативы, установленные Банком России. По замыслу это должно снизить интерес к санации со стороны экономически слабых покупателей. Кроме того, в целях финансового оздоровления Банк России за счет средств указанного Фонда будет вправе предоставлять санируемому банку субординированные кредиты (займы, депозиты), приобретать и осуществлять продажу акций (долей в уставном капитале) санируемого банка, в том числе по цене ниже цены их приобретения Банком России. Основной ожидаемый экономический эффект от введения данного механизма санации – это сокращение номинальных объемов финансирования на 30% и, как следствие, уменьшение негативного влияния мер по финансовому оздоровлению банков на состояние денежного спроса и на инфляцию.