Энергетическая стратегия России

Реализация нормативно-правового обеспечения

Пересмотр и обновление Энергетической стратегии России в соответствии с действующим законодательством должны происходить не реже одного раза в течение пяти лет. В настоящее время Министерством энергетики РФ разработан проект корректировки Энергетической стратегии на период до 2030 года с ее пролонгацией до 2035 года, направленный на энергоэффективность экономики страны. Каковы проблемы нормативно-правового обеспечения исполнения Энергетической стратегии России?

Предпосылки

Впервые разработка Энергетической стратегии была начата в 1990 году Министерством топлива и энергетики Российской Федерации. Создание Энергетической стратегии стало наиважнейшей задачей российской государственности, которая решалась в условиях глобальных политических изменений и одновременного перехода к рыночной экономике¹. На данном этапе Правительство страны столкнулось с проблемой отсутствия единой государственной программы, единых принципов управления и развития в энергетическом секторе.

Изначально Правительством РФ была утверждена Концепция энергетической политики России в новых экономических условиях от 10.09.1992 (Протокол № 26). В 1993–1994 годах на базе данной Концепции была разработана первая Энергетическая стратегия России на период до 2010 года.

В 2003 году Правительством РФ была утверждена новая Энергетическая стратегия на период до 2020 года, которая конкретизировала цели, задачи и основные направления долгосрочной государственной политики в сфере энергетики с учетом складывающихся внутренних и внешних ситуаций в данном секторе, а также макроэкономического, политического и научно-технологического развития страны.

Последняя Энергетическая стратегия представлена Министерством энергетики России на период до 2030 года с проекцией на 2035 год (далее – ЭС-2035).

Основные принципы формирования

Все вышеперечисленные стратегии строятся на трех основных принципах².

• Обеспечение энергетичес­кой безопасности страны и окружающих ее районов. В Доктрине энергетической безопасности Российской Федерации и в Энергетической стратегии России на период до 2020 года принята общая трактовка энергетической безопасности, под которой понимается состояние защищенности страны (региона), ее граждан, общества, государства, экономики от угрозы дефицита в обеспечении их обоснованных потребностей в энергии экономически доступными топливно-энергетическими ресурсами приемлемого качества, а также защищенности от нарушений стабильности, бесперебойности топливо- и энергоснабжения³.

Таким образом, энергетическая безопасность является одной из главных составляющих национальной безопасности страны и подразумевает защищенность жизненно важных интересов личности (права и свободы), общества (духовных и материальных ценностей) и государства (конституционный строй, территориальная целостность и суверенитет) от внутренних и внешних угроз⁴. Впервые тема энергетической безопасности была обозначена Россией как одной из наиболее актуальных при формулировке повестки для Саммита лидеров стран «Группы восьми», который состоялся в г. Санкт-Петербурге в 2006 году⁵. Обязательным условием обеспечения энергетической безопасности страны является достаточность энергетических ресурсов, которые должны быть технологически допустимы и экономически доступны⁶.

• Осуществление эффективного использования природных ресурсов, энергетического потенциала и национального богатства для экономического развития страны и достижения достойного и качественного уровня жизни граждан.

• Организация процесса обновления топливно-энергетичес­кого комплекса (ТЭК), а также всего российского сектора промышленности.

Нормативно-правовое обеспечение проекта ЭС-2035

Проект ЭС-2035 конкретизирует цели и задачи, а также приоритеты развития российского энергетического сектора. Главная цель стратегии – максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и всего потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций⁷.

Рассматривая Энергетическую стратегию России в рамках направлений единой государственной энергетической политики, следует отметить, что она сохранила ее преемственность и соответствует заданным периодам развития страны. Однако в проекте ЭС-2035 задачи и меры государственной политики значительно отличаются от утвержденной стратегии на 2030 год. Какие же изменения произошли?

• Внесено осуществление перехода от налога на добычу полезных ископаемых к налогу на добавочный доход (НДД, то есть будет осуществлено налогообложение финансового результата) или при добыче углеводородов налога на сверхприбыль;

• Поставлена задача разработки соответствующих механизмов осуществления налогообложения финансового результата;

• Определен комплекс мер по развитию человеческого капитала в топливно-энергетический комплекс России и прочие изменения.

Проект ЭС-2035 соблюдает все приоритеты, цели и задачи, установленные в утвержденной Стратегии на период до 2030 года, что говорит о выполнении ею преемственности. Однако в ЭС-2035 имеются достаточно существенные отличия от ЭС-2020. К ним можно отнести:

–изменения в структуре документа путем внесения в разделы новых подразделов (например, в разделе «Государственная энергетическая политика» добавлены подразделы «Налоговая и таможенно-тарифная политики в энергетике» и «Экологическая политика в энергетике»);

–внесение изменений в ЭС-2035 прогноза по оценке перспектив социально-экономического развития Российской Федерации и внутреннего спроса на российс­кие энергоресурсы (понижены значения внутреннего потребления энергоносителей и перспективы роста ВВП в связи с временным спадом экономической активности в стране, вызванным кризисными явлениями);

–изменения в оценке положения России на мировых энергетических рынках на период до 2035 года, которые включают снижение перспектив глобального роста спроса на энергоносители.

Задачи, установленные в ЭС-2020, в новой стратегии остались теми же, но были более конкретизированы. В связи с этим добавлены положения о развитии внутренней энергетической инфраструктуры,  повышении доступности и качества энергетических товаров и услуг,  внедрении принципов устойчивого развития в управлении энергетическими компаниями и о государственном регулировании развития энергетики.

Энергетическая стратегия не является по своей сути нормативно-правовым документом, а лишь носит рекомендательный характер. Несмотря на то, что законодательство в области энергетики в настоящее время находится на этапе становления и совершенствования, можно отметить, что при этом оно является упорядоченным и структурированным в рамках отдельной энергетической отрасли.

В структуру энергетического законодательства Российской Федерации входят нормативные правовые акты федерального уровня: федеральные законы, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и других федеральных органов. В дополнение к этому практически во всех субъектах Российской Федерации существуют относящиеся к энергетическому законодательству нормативно-правовые акты, которые регулируют возникающие в топливно-энергетическом комплексе отношения.

Утвержденная ЭС-2030 исходит из того, что существует острая необходимость в формировании комплексной системы российского законодательства в энергетической области, которая станет основой для подзаконных и других нормативных актов федеральных органов исполнительной власти страны⁸.

Однако, несмотря на множество существующих нормативно-правовых актов, регулирующих энергетический сектор, и необходимость их объединения, для достижения поставленной цели в проекте ЭС-2035 нужно разработать дорожную карту, которая будет включать в себя перечень конкретных мероприятий, требования по их выполнению, результаты, которые должны быть достигнуты, сроки выполнения и утверждения ответственных органов исполнительной власти. В связи с этим целесообразно внести соответствующие изменения в проект ЭС-2035.

Условия для внедрения

В осуществлении Энергетической стратегии страны важным условием является  разработка Энергетического кодекса Российской Федерации. Он должен стать главным инструментом регулирования отношений в сфере энергетики и вместе с конституционным, гражданским, предпринимательским, экологическим, административным, финансовым, трудовым, таможенным и налоговым законодательствами, законодательством о недропользовании призван объединить всю систему законодательства в сфере энергетики.

Основным условием успешной разработки ЭК РФ (эффективности и целесообразности внедрения в него всех действующих механизмов и инструментов) является привлечение к его созданию экспертного сообщества представителей различных отраслей знания, в том числе юридической, экономической и энергетической профессий, а также научного сообщества.

Положения Энергетического кодекса должны быть юридически обязательными для всех органов государственной власти и управления.

Ключевыми задачами ЭК РФ должны стать:

–выявление специфики и определение единого направления развития российского энергетического законодательства;

–осуществление формулировки основных юридических понятий в топливно-энергетическом комплексе;

–формы и методы повышения энергоэффективности.

Следует отметить, что к механизмам, реализующим энергоэффективную и энергосберегающую государственную политику, относятся:

–осуществление государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов;

–обязательный учет юридическими лицами производимых ими энергетических ресурсов;

–учет физическими лицами получаемых ими энергетических ресурсов;

–включение в национальные стандарты и технологические регламенты на оборудование, материалы и конструкции, транспортные средства показателей их энергоэффективности;

–сочетание интересов потребителей, поставщиков и производителей энергетических ресурсов;

–раскрытие юридических инструментариев экологической безопасности;

–гармонизация российского энергетического законодательства с международным законодательством.

Создание энергетического кодекса Российской Федерации станет важным шагом по развитию всего топливно-энергетического комплекса, что обеспечит его эффективные организацию и функционирование.

Таким образом, для успешного исполнения Энергетической стратегии Российской Федерации требуется разработка данного кодекса и приведение проекта ЭС-2035 в соответствие с его положениями.

В заключение следует отметить, что государственный подход к организации и функционированию энергетического сектора и его нормативно-правовому обеспечению проявляется именно в разработке, принятии и применении эффективных и целесообразных федеральных законов и иных нормативных правовых актов, в том числе принятии Энергетической стратегии страны.

¹Миллер Н.Е. Государственная энергетическая политика России в контексте постсоветских преобразований 1990-х гг. // Государственное управление. Электронный вестник. Выпуск № 18, Март 2009 г. – Электронный ресурс: http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2009/vipusk__18._mart_2009_g./miller.pdf

²Лахно П.Г. Правовые основы государственной энергетической политики России, Европейского Союза, Шанхайской организации сотрудничества, государств-членов Европейско-Азиатского экономического сообщества // Бизнес, менеджмент и право. Научно-практический экономико-правовой журнал, 2010. – № 1. – Электронный ресурс: http://bmpravo.ru/show_stat.php?stat=733.

³Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации / Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Энергетическая безопасность (ТЭК и государство). – М.: МГФ «Знание», 2000.

⁴Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2446-1 «О безопасности».

⁵Гасникова А.А. Энергетическая безопасность в системе экономической и национальной безопасности // Конференция «Темпы и пропорции социально-экономических процессов в регионах Севера. Лузинские чтения – 2007 – Электронный ресурс: http://www.energosovet.ru/stat325.html.

⁶Гудков И.В., Лахно П.Г. Энергетическая стратегия России в системе программных документов: внутригосударственные и международно-правовые аспекты // Энергетическое право, № 1, 2010.

⁷Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р Энергетическая стратегия России на период до 2030 года // Министерство энергетики Российской Федерации – Электронный ресурс: http://minenergo.gov.ru/node/1026.

⁸Мартынов П.А. Рабочий учебник «Энергетическое право» // Российский новый университет, 2014.